REVERSIÓN DEL DESAFUERO

Luis Lezcano Claude

Inmunidad de proceso penal y desafuero. Los miembros del Congreso están protegidos por la inmunidad de proceso penal, lo cual significa que no pueden ser sometidos a un proceso de este tipo sin la autorización de la cámara a la cual pertenecen. Ello es así porque las inmunidades están establecidas en beneficio del órgano, es decir, para precautelar su normal funcionamiento evitando, en este caso, principalmente que se pueda evitar la formación del quórum o alterar la voluntad de la cámara manipulando los votos mediante el sometimiento de algunos legisladores a proceso penal (con eventual prisión preventiva).

La concesión o no de la autorización respectiva se materializa en el otorgamiento o no del desafuero. La cámara analiza la seriedad y la verosimilitud de la documentación remitida por el juez a cargo de la causa, atiende a que no se trate de algo fraguado para afectar a un legislador determinado y evalúa si su funcionamiento normal no se verá afectado por este hecho.

Cuando la cámara concede el desafuero está diciendo -en términos sencillos- que está de acuerdo con que uno de sus integrantes sea sometido a un proceso penal y lo pone a disposición de la justicia ordinaria en cuanto a un proceso concreto, con todas las implicancias que ello supone (incluida la posibilidad de la prisión preventiva) y por todo el tiempo que sea necesario para el desarrollo del mismo.

Sólo cuando se dieren estas circunstancias, el juez penal puede avanzar con el proceso. En caso contrario, es decir, si no hay desafuero, el proceso no puede ser llevado a cabo. Pero la decisión de conceder el desafuero es definitiva, para un proceso determinado y por todo el tiempo que sea necesario para su tramitación.

¿Se puede revertir un desafuero? En los últimos días la Cámara de Senadores dictó una resolución en virtud de la cual se restituía su inmunidad de proceso a tres senadores cuyo desafuero había concedido con anterioridad. Los tres legisladores se encontraban sometidos a procesos penales en curso a cargo de un juez penal, es decir, de una autoridad judicial competente.

Con esta medida de reversión el órgano legislativo pretende substraer a esos tres senadores de los procesos penales a que están sometidos. Se trata de una resolución inédita que no tiene antecedentes en nuestro medio y, con seguridad, tampoco en otros países.

Al conceder el desafuero, la Cámara de Senadores puso de manifiesto su voluntad de que algunos de sus integrantes fueran sometidos a un proceso penal y la cuestión quedó desde ese momento en manos de la justicia ordinaria a los efectos de que se lleve adelante el mencionado proceso.

Admitir que la Cámara de Senadores puede revertir un desafuero implica aceptar que puede interferir en un proceso penal en curso, en cualquier etapa del mismo. Esto resulta ilógico, absurdo, arbitrario e inconstitucional.

Auto asignación de una facultad no prevista. El artículo 191, último párrafo, de la Constitución confiere a las cámaras legislativas la facultad de conceder o no el desafuero de uno de sus miembros, por mayoría de dos tercios (de los presentes). No se reconoce a las cámaras la facultad de revertir un desafuero y de este modo interferir en el curso normal de un proceso penal llevado a cabo en sede judicial.

Prohibiciones. La Constitución prescribe que en ningún caso los miembros de los otros poderes (en este caso, senadores) pueden paralizar procesos en curso o intervenir de cualquier modo en los juicios (Cf. Art. 248 Cn.). El mismo precepto dice: “Actos de esta naturaleza conllevan nulidad insanable”[1].

La Cámara de Senadores con la absurda resolución dictada pretende intervenir en forma indebida en un proceso penal y paralizar su curso al substraer del mismo a los senadores procesados al devolverles supuestamente su inmunidad de proceso.

De este modo los senadores que adoptaron la medida están incurriendo en actos atentatorios a la independencia del Poder Judicial que incluso constituyen hechos punibles.

¿Qué debe hacer el juez de la causa? Mientras la resolución de la Cámara de Senadores no haya sido comunicada al juez, sin ninguna duda, debe seguir adelante el proceso penal. Una vez comunicada, tampoco debe constituir un obstáculo para la prosecución de la causa pues se trata de un acto de “nulidad insanable”, de un tercero (Cámara de Senadores) extraño al proceso, que no tiene ni puede tener injerencia alguna en el mismo. Se debe ordenar el desglose y la devolución de los escritos que fueren presentados.

En caso de que el juez, ante la situación fáctica (fuerte presión del sector cartista), dispusiera la paralización de la causa, el Ministerio Público debe apelar esta decisión y al mismo tiempo debe promover ante la Corte Suprema de Justicia una acción de inconstitucionalidad contra la resolución de la Cámara de Senadores.

De este modo quizá se pueda revertir esta arbitraria e inconstitucional medida adoptada por la cámara alta que constituye un atentado contra la independencia del Poder Judicial.

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[1] En su último párrafo el artículo citado dice: “Los que atentasen contra la independencia del Poder Judicial y la de sus magistrados, quedarán inhabilitados para ejercer toda función pública por cinco años consecutivos, además de las penas que fije la ley”.

SOBRE LA ÚLTIMA “PÉRDIDA DE INVESTIDURA”

Luis Lezcano Claude

1. Los senadores creen que corresponde a la propia cámara la facultad de decidir sobre la pérdida de investidura de sus miembros (Art. 201 Cn.). Siguiendo esta idea, formulamos algunas observaciones. Sólo en el último punto expresamos nuestro criterio sobre el particular.

2. Están convencidos, asimismo, de que pueden reglamentar un artículo constitucional por medio de un reglamento interno de la cámara. Sin embargo, esto sólo puede hacerse por medio de “leyes dictadas por el Congreso”, es decir, normas de tercer rango en el orden de prelación, dictadas con intervención de ambas cámaras (cf. Art. 137 Cn.).

3. Igualmente creen, como en el artículo 201 Cn. no está prevista ninguna mayoría, que ellos pueden establecer la mayoría que estimen pertinente, a los efectos de aplicar ese precepto. Pero, por el contrario, la Ley Suprema establece como regla general que “las decisiones se tomarán por simple mayoría de votos de los miembros presentes” (Art. 185, 2° pfo., Cn.). En referencia a los casos excepcionales dice: “salvo los casos en que esta Constitución establece mayorías calificadas” (Art. 185, 2° pfo., Cn.). Por tanto, las mayorías calificadas sólo pueden exigirse en los casos en que la propia Ley Suprema las estableció en forma expresa.

No obstante, hace poco se aprobó un reglamento interno que establece la absolutamente inconstitucional disposición de exigir “mayoría absoluta de dos tercios”, para resolver los casos de pérdida de investidura.

4. Con posterioridad, un grupo de senadores (entre ellos muchos que habían aprobado el aludido reglamento), “toma conciencia” de la inconstitucionalidad en que se había incurrido y, por sí mismos y mediante meras declaraciones personales, rectifican el reglamento y aplican la simple mayoría para resolver el caso en estudio.

Este comportamiento implica un absoluto desapego de las formalidades para modificar un reglamento interno de la cámara. Poner en ejecución el procedimiento formal para modificarlo, hubiera sido una de las formas de corregir la inconstitucionalidad en que se había incurrido.

En el plano personal, el proceder arbitrario que se siguió significa también una falta de respeto a los demás colegas que habían aprobado el citado reglamento.

Pero, sobre todo, pone de manifiesto una absoluta ignorancia en cuanto a la declaración de inconstitucionalidad de un instrumento normativo como lo es un reglamento interno. La norma cuestionada es indudablemente inconstitucional, pero un grupo de senadores no tiene competencia para declarar esa violación y la inaplicabilidad de la norma. Esto es competencia exclusiva de la Corte Suprema de Justicia y hasta tanto ella no declare la inconstitucionalidad de la disposición reglamentaria y su consiguiente inaplicabilidad al caso concreto, la misma sigue vigente y debió ser aplicada.

5. Siguiendo con este incorrecto discurrir, vemos que no se observó lo prescripto en el Art. 17 Cn. Si consideramos que esta forma de aplicar el Art. 201 Cn. es acertada, tratándose de un proceso “del cual pudiera derivarse pena o sanción”, debieron observarse los principios, derechos y garantías consagrados en el Art. 17 Cn.[1]. Nada de esto se tuvo en cuenta.

6. Todo lo anterior ha sido señalado en el marco de lo sostenido por la Cámara de Senadores en cuanto a su supuesta competencia en este tema.

Pero lo más importante que hay que decir acerca de la facultad de decidir respecto de la pérdida de investidura de los integrantes de las cámaras legislativas es que ella corresponde a la Justicia Electoral y no a las citadas cámaras.

En efecto, en el Art. 273 Cn. se establece que “… el juzgamiento … de los derechos y de los títulos de quienes resulten elegidos, corresponde exclusivamente a la Justicia Electoral …”. Es este órgano el que confiere la investidura a senadores y diputados. Lógicamente corresponde que sea el mismo el que decida respecto de la pérdida de dicha investidura. No existe razón alguna para sostener que el mencionado juzgamiento de derechos y títulos deba limitarse al inicio de funciones; por el contrario, puede extenderse a momentos posteriores.

De acuerdo con la Constitución de 1967, las cámaras eran jueces exclusivos de los títulos de sus integrantes y, además, en forma clara y expresa se les confería la facultad de excluir de seno a los legisladores que incurrieran en las causales previstas. La Ley Fundamental en vigor ha restado ambas atribuciones a las cámaras.

Una cuestión de detalle también avala el cambio que indicamos. En efecto, la falta de mención de una cierta mayoría en el Art. 201 Cn., no es algo meramente casual. La explicación de por qué no se la menciona, es porque las cuestiones previstas en ese artículo no son de las que deban resolverse mediante una votación, sino por decisión de un órgano jurisdiccional.

Y si se insiste con la peregrina idea de que se trata de un caso en que tiene que aplicarse la regla general de la simple mayoría, aunque se trate de una sanción tan drástica como la expulsión de la cámara, entonces habrá que tener en cuenta que la Constitución para aplicar sanciones más leves como “amonestar o apercibir” a cualquier legislador, o para “suspenderlo hasta sesenta días sin goce de dieta”, exige una mayoría de dos tercios (Cf. Art.190 Cn.). Comparando estas situaciones no puede sostenerse que la Ley Suprema haya incurrido en semejante despropósito.

Febrero 2024.

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[1] En particular debieron ser observadas las siguientes disposiciones del Art. 17 Cn.:

5) que se defienda por sí misma o sea asistida por defensores de su elección …

7) la comunicación previa y detallada de la imputación, así como a disponer de copias, medios y plazos indispensables para la preparación de su defensa en libre comunicación;

8) que ofrezca, practique, controle e impugne pruebas;

9) que no se le opongan pruebas obtenidas o actuaciones producidas en violación de las normas jurídicas;

10) el acceso, por sí o por intermedio de su defensor, a las actuaciones procesales, las cuales en ningún caso podrán ser secretas para ellos …

Ministros del Poder Ejecutivo y Consejo de Itaipú

1. El actual titular del Ejecutivo ha dictado un decreto en virtud del cual nombró a ministros del Poder Ejecutivo como integrantes del Consejo de la Entidad Binacional Itaipú. Indudablemente fue mal asesorado teniendo en cuenta que existen disposiciones jurídicas de máximo rango que prohíben que se pueda adoptar una decisión como la señalada.

2. En efecto, los ministros del Poder Ejecutivo tienen las mismas incompatibilidades que el presidente de la República (Art. 241 Cn.). Entre ellas se encuentra la de no poder ejercer otros cargos públicos o privados, remunerados o no, mientras duren en sus funciones (Art. 237 Cn.).

Considerando que al ocupar el cargo de miembro del Consejo de la Entidad Binacional Itaipú se estará desempeñando otro cargo distinto al de ministro del Poder Ejecutivo, se incurrirá en una violación del régimen de incompatibilidades establecido por la Ley Suprema.

La circunstancia descripta determina que el decreto de nombramiento en el Consejo de la Itaipú sea inconstitucional.

3. Se ha elaborado una descabellada lucubración con la cual supuestamente quedaría superada la violación constitucional. En este sentido, legos en materia jurídica y específicamente en el área constitucional, con gran simplismo e irresponsabilidad han afirmado que todo queda resuelto con la referencia a la disposición constitucional que prescribe que las funciones de los ministros del Poder Ejecutivo deben ser determinadas por ley (cf. Art. 240 Cn.).

Se trata de una norma jurídica de tercer rango (“leyes dictadas por el Congreso”), de acuerdo con el orden de prelación establecido por la propia Ley Fundamental (cf. Art. 137).

Es cierto que las funciones de los ministros del Poder Ejecutivo deben ser determinadas por una ley dictada por el Congreso pero, obviamente, atendiendo a la jerarquía de ésta y al principio de supremacía constitucional, dicha tarea habrá de ser llevada a cabo respectando las disposiciones de máximo rango.

En otras palabras, el Congreso puede definir por ley las funciones que corresponden a cada uno de los ministros del Poder Ejecutivo pero con las limitaciones que significan las disposiciones establecidas sobre el tema por la propia Constitución.

Entre esas limitaciones está la prohibición de ocupar otros cargos públicos o privados, remunerados o no (Art. 137 Cn.). Asimismo, el Congreso debe contemplar las atribuciones ya previstas en la Constitución en los artículos 242 y 243. No puede liberar a los ministros de la obligación de comparecer ante cualquiera de las cámaras legislativas para ser interpelado (cf. Art. 193 Cn.). Tampoco puede modificar la necesidad del refrendo ministerial para la validez de los decretos (cf. Art. 238, inc. 5, Cn.), etcétera.

En definitiva, lo que queremos señalar es que la facultad del Congreso de determinar por ley las funciones de los ministros del Poder Ejecutivo, no tiene el carácter amplio e ilimitado que sólo mentes fantasiosas, no acostumbradas a construcciones lógicas y coherentes, pudieran concebir. Por el contrario, el ejercicio de dicha atribución debe ser encuadrado en el orden sistémico que establece la Ley Suprema.

4. Por tanto, hay que reiterar que los ministros del Poder Ejecutivo no pueden integrar el Consejo de la Entidad Binacional Itaipú porque la Constitución les prohíbe ocupar otro cargo público o privado, remunerado o no (cf. Arts. 241 y 237 Cn.).

SOBRE LA INMUNIDAD DE DETENCIÓN

Luis Lezcano Claude

Haremos aquí un estudio de las inmunidades de los legisladores desde un punto de vista jurídico. Aludiremos al período comprendido entre la elección de nuevos legisladores (en particular, senadores) y la asunción de sus cargos. Nos limitamos a la legislación paraguaya, aludimos especialmente a la inmunidad de detención y, para facilitar la comprensión, nos encuadramos en las fechas de los acontecimientos pertinentes de nuestra realidad.

Carácter de las inmunidades

Todas las inmunidades están establecidas en beneficio del órgano (Congreso, Cámara de Senadores o Cámara de Diputados) y no en el de cada uno de sus integrantes, como finalidad última. Esto significa que la inexistencia de una responsabilidad penal o civil ulterior, que determina la inmunidad de opinión, no busca como objetivo final la protección de cada legislador en particular, sino que el órgano funcione como un ámbito en el que los representantes del pueblo se puedan expresar con absoluta libertad en el ejercicio de sus funciones. Los excesos deben ser corregidos por la propia cámara.

Asimismo, la inmunidad de detención tiene por objetivo evitar que se pueda incidir en el normal funcionamiento del cuerpo legislativo. Se podría intentar hacerlo mediante la detención arbitraria de un cierto número de legisladores buscando impedir la formación del quórum requerido para que cualquiera de las cámaras se reúna, delibere y adopte decisiones. Podría ser también tratando de alterar la voluntad de las cámaras al afectar el sentido de la votación mediante la detención de algunos legisladores.

En cuanto a la inmunidad de proceso penal, lo que se pretende es evitar que con una maniobra más compleja y perversa se logre un resultado similar al señalado en el párrafo precedente. En efecto, en este caso sería necesaria la intervención de un agente fiscal que formule una indebida imputación y la de un juez penal que en forma irregular dé curso al proceso y decrete la prisión preventiva de uno o más legisladores. La particularidad de un proceso penal es que durante su tramitación se puede ordenar la privación de libertad de quien estuviere sometido al mismo. Por ello es necesario que la cámara respectiva autorice por medio del desafuero que uno de sus integrantes sea sometido a proceso penal, es decir, que quede a disposición de un juez penal con todas las implicancias que ello trae aparejadas.

Conviene aclarar que el hecho punible puede ser cualquiera, no necesariamente uno vinculado con el ejercicio del cargo. Por tanto, en todos los casos será necesario el desafuero previo.

Se puede apreciar, pues, que las inmunidades no se establecen en beneficio de cada legislador como un privilegio personal, sino como medidas que tienden a asegurar el funcionamiento normal del Congreso o de las cámaras, como finalidad última.

Casos concretos

Primer caso. Un agente fiscal formula imputación contra un candidato a senador y el juez penal interviniente decreta la prisión preventiva del mismo antes de la celebración de las elecciones del 30 de abril de 2023. No existe impedimento alguno para hacerlo dado que sólo es candidato para el mencionado cargo.

Con posterioridad a los comicios, aun cuando haya obtenido un caudal de votos suficiente como para asegurarle el acceso a una banca en la Cámara alta, cabe sostener que la prisión preventiva puede ser mantenida ya que sólo se trata de datos provisionales y no oficiales, y, en consecuencia, aún no se tiene la certeza de su carácter de “senador electo” (lapso comprendido entre el 30 de abril y el 24 de mayo de 2023).

Después de realizada la proclamación de los senadores electos (24 de mayo de 2023), la situación cambia. La privación de libertad mediante prisión preventiva es un acto continuo. Fue decretada inicialmente en forma legal, pero al prolongarse en el tiempo y al haber cambiado las circunstancias del afectado (haber sido electo senador), la medida cautelar deviene inconstitucional y debe ser revocada. No es un argumento válido sostener que la prisión preventiva fue decretada con anterioridad a las elecciones o a la proclamación, o que el afectado aún no ha asumido el cargo de senador.

El pueblo (electorado) se ha pronunciado respecto de quienes quiere que sean los 45 integrantes de la nueva Cámara de Senadores y esto no puede ser alterado ni siquiera por decisión de un juez. Precisamente para esto están establecidas las inmunidades de detención y de proceso. La propia cámara es la única competente para decidir al respecto y, como aún no está en funciones, se deberá esperar hasta el 1 de julio de 2023 para que se expida respecto del desafuero de uno de sus miembros. Mientras tanto el juez interviniente debe revocar la prisión preventiva en aplicación directa de lo prescripto por la Constitución. Todo esto se refiere al lapso comprendido entre el 24 de mayo y el 1 de julio de 2023[1].

Segundo caso. La prisión preventiva pudo haber sido decretada luego de conocidos los resultados provisionales y no oficiales de los comicios del 30 de abril de 2023. En esta situación se aplica todo lo que dijimos precedentemente.

Al adquirir la persona afectada el carácter de “senador electo” el 24 de mayo de 2023, la medida cautelar debía ser revocada y el proceso penal debía quedar paralizado. Luego del 1 de julio de 2023, cuando la nueva cámara empiece a ejercer sus funciones, se habrá de pronunciar sobre el pedido de desafuero para que uno de sus miembros continue siendo sometido a un proceso penal.

Tercer caso. Si la prisión preventiva tuviera que ser decretada luego de la proclamación de los senadores electos, ello ya no sería posible. La persona afectada goza de la inmunidad de detención, sin duda alguna, y, en consecuencia, también goza de la inmunidad de proceso penal pues un punto fundamental en cuanto al mismo es la posibilidad de decretar la prisión preventiva del procesado, respecto de lo cual sólo puede decidir la propia cámara. Como ella aún no está funcionando se deberá esperar hasta el 1 de julio de 2023.

Cuarto caso. Se trata de un legislador que forma parte de una de las cámaras legislativas (Cámara de Diputados) y ha sido electo para integrar la otra cámara (Cámara de Senadores). En este caso, si se dieren las circunstancias para decretar su prisión preventiva, el pedido de desafuero debe ser dirigido a la cámara a la cual pertenece actualmente. Sin embargo, la concesión del desafuero no sería de mucha utilidad pues a partir del momento en que fuere declarado “senador electo”, ya no sería posible decretar la medida cautelar mencionada o, si hubiere sido decretada, tendría que ser revocada.

Se debe dejar transcurrir el tiempo que media entre el 24 de mayo (proclamación de los electos) y el 1 de julio de 2023 (fecha en que inicia sus funciones la nueva Cámara o Senadores) para solicitar a ésta otra vez el desafuero del legislador involucrado[2].

Proclamación y asunción del cargo

El Tribunal Superior de Justicia Electoral está investido en forma exclusiva de la facultad de realizar la proclamación de los electos en los comicios del 30 de abril de 2023, es decir, este órgano es el encargado de decir en forma oficial, en el caso que nos ocupa, quienes son los candidatos que han resultado electos como senadores.

El Art. 273 de la Constitución dice: “… el juzgamiento … de los derechos y de los títulos de quienes resulten elegidos, corresponde exclusivamente a la Justicia Electoral …”.

El TSJE ha ejercido esta atribución exclusiva al dictar el Acuerdo y Sentencia N° 15/2023, del 24 de mayo de 2023, por medio del cual, entre otros, se ha proclamado a los senadores electos. Esta resolución tiene la forma de un acto jurisdiccional contra el cual sólo cabe una eventual acción de inconstitucionalidad (cf. Art. 275, último párrafo, Cn. y Art. 5°, inc. 1, Ley N° 635/95). En consecuencia, si el mismo no es impugnada en el plazo establecido de nueve días, quedará firme.

Esto significa que quedará establecido de manera definitiva quienes son los cuarenta y cinco senadores titulares que deben prestar juramento o formular promesa y asumir sus bancas a partir del 1 de julio de 2023.

Resulta absolutamente ilógico que se haya aceptado la postulación de un candidato, que éste haya resultado electo en los comicios respectivos y que haya sido proclamado como “senador electo” por el TSJE, pero luego se pretenda que no asuma el cargo. Justamente para evitar situaciones como éstas se han establecido las inmunidades de detención y de proceso penal. No pueden impedir que el órgano Cámara de Senadores quede conformado con los integrantes que la voluntad popular (electorado) ha decidido, ni el juez penal interviniente en la causa en que el electo esté involucrado, ni el presidente o la mesa directiva de la nueva cámara legislativa.

Sólo la propia cámara es la que puede decidir en cuanto a autorizar que uno de sus miembros sea sometido a un proceso penal y esto deberá hacerlo por la vía del desafuero luego de que la cámara haya sido integrada con los nuevos senadores. Se requiere mayoría de dos tercios para conceder el desafuero (es decir, dos tercios de los presentes; lo cual puede oscilar entre 16 y 30 votos mínimos según que se dé el mínimo de presentes o que esté la totalidad de los senadores).

Incompetencia

Quien resulte designado Presidente para el primer año de la nueva Cámara de Senadores (período que va del 1 de julio de 2023 al 30 de junio de 2028), o quienes sean designados como integrantes de la Mesa Directiva para ese primer año, carecen de competencia para modificar la lista de senadores proclamados por el TSJE y que tienen derecho a asumir sus respectivas bancas a partir del 1 de julio de 2023, prestando previamente juramento o formulando promesa (Art. 188 Cn.).

Ya hemos señalado que la decisión sobre los “derechos y títulos de quienes resulten elegidos, corresponde exclusivamente a la Justicia Electoral” (Art. 273 Cn.). La exclusión de un “senador electo” del acto de juramento o de formulación de promesa, mediante su no convocatoria para dicho efecto, constituirá un acto manifiestamente arbitrario y por ende inconstitucional.

El TSJE, al realizar la proclamación de los electos, pone de manifiesto de manera oficial la voluntad popular expresada en las elecciones del 30 de abril de 2023. No puede uno de los senadores electos o algunos de ellos, aunque estuvieren investidos de los caracteres de Presidente de la cámara o de integrantes de la mesa directiva de la misma, impedir el juramento o la promesa de pares con igual derecho que cualquiera de los otros electos.

Levantamiento de la prisión preventiva

En caso de que alguno de los “senadores electos” estuviere afectado por una medida cautelar de prisión preventiva, resulta evidente y categórico que la misma debe ser dejada sin efecto pues rige para ellos la inmunidad de detención a partir del día de su elección (cf. Art. 191 Cn.).

Ha sido objeto de discusión el momento preciso a partir del cual entra en vigor la mencionada inmunidad de detención (desde el día de la elección precisamente o desde el día de la proclamación de los electos, atendiendo a que sólo desde esta última fecha se tiene la certeza sobre quienes han sido electos). Pero no puede discutirse que, en el peor de los casos, la inmunidad rige a partir de la proclamación de los electos, es decir, desde el 24 de mayo de 2023 y no solamente como permiso limitado al tiempo necesario para prestar juramento o formular promesa, sino como decisión definitiva. En efecto, sólo podrá ser decretada de nuevo en caso de que se conceda el desafuero que debe ser solicitado a la nueva Cámara de Senadores.

Hay que dejar en claro que tampoco es lícita la maniobra consistente en que el nuevo presidente de la Cámara de Senadores convoque a todos los senadores electos para la ceremonia de juramento o formulación de promesa, pero que alguno de ellos no se presente. Si la imposibilidad de comparecencia es contraria a la voluntad del senador electo (por encontrarse privado de su libertad en virtud de una prisión preventiva, lo cual es de conocimiento de la cámara), esto no puede considerarse como un abandono del cargo.

En este caso, la cámara no tiene competencia para convocar al siguiente en la lista de candidatos suplentes del partido respectivo porque no ha sido proclamado por la JE (aunque ya se haya hecho esto con anterioridad en circunstancias diferentes).

En realidad, lo que estaría sucediendo en este caso es que la propia cámara sería cómplice de una maniobra perversa, con menoscabo de sus propias facultades, mediante la cual se admitiría que por un supuesto abandono de cargo se tuviera que suplantar a uno de sus miembros electos. De hecho, lo que se estaría permitiendo es que un agente ajeno a la cámara y sin competencia para ello (el juez penal) estuviera modificando la composición de la misma al mantener la prisión preventiva que impide la concurrencia del electo por voluntad popular. La cámara no debe declinar en su competencia para decidir respecto de su integración (lo que correspondería es la integración con todos los electos y la posterior concesión del desafuero de quienes debieran ser sometidos a proceso penal).

Distinción que hace la Constitución

La Constitución de 1992 dice que la inmunidad de opinión rige en cuanto se esté en ejercicio de funciones. Esto significa que sólo opera luego que el legislador se haya incorporado a la cámara respectiva.

En cambio, la inmunidad de detención rige desde el día de la elección de los legisladores (cf. Art. 191 Cn.). Por tanto, resulta absolutamente inadmisible que por medio de una medida cautelar de prisión preventiva se pretenda impedir la presencia de un “senador electo” en el acto de prestación de juramento o formulación de promesa. Esta incomparecencia debida a fuerza mayor no puede ser considerada como un abandono de cargo que justifique la incorporación del titular que sigue en la lista del partido de que se trate. Tampoco pueden el Presidente o los integrantes de la mesa directiva de la Cámara excluir a alguno de los proclamados porque no tienen competencia para proceder de este modo.

Habiendo proclamación de los “senadores electos” por el TSJE resulta categórico que la medida de prisión preventiva que afectare a cualquiera de ellos debe ser levantada para permitir su incorporación plena al cuerpo legislativo para el cual fue electo por voluntad popular.

No importa en qué momento haya sido decretada la prisión preventiva (antes de las elecciones, después de las elecciones pero antes de la proclamación o después de la proclamación). La privación de libertad es un acto continuo y aunque exista desde antes, en cuanto se extienda a momentos en que ya rige la inmunidad de detención, debe ser levantada de inmediato. Esta situación es indiscutible a partir del acto de proclamación de los electos.

Por otra parte, afirmar que para que rija la inmunidad de detención es necesario que el legislador se haya incorporado a su cámara, dejaría sin sentido la distinción que la Constitución hace respecto de la inmunidad de opinión que sólo rige cuando el legislador está en ejercicio de sus funciones.

Trato igualitario

Dado que los casos de los senadores electos Rafael Esquivel – Mbururu  y Erico Galeano son básicamente iguales, la decisión que se adopte en cuanto a su convocatoria a asumir el cargo, su efectiva incorporación al cuerpo legislativo mediante juramento o promesa  y el posterior estudio de un eventual pedido de desafuero, no puede ser diferente para uno y otro.

Se ha dicho en cuanto a Esquivel que no será convocado por estar privado de libertad y procesado y luego, al transcurrir el tiempo establecido legalmente, se considerará que existe abandono del cargo y se llamará al que sigue en la lista de titulares del mismo partido para que asuma la banca.

Otra opción considerada es la de convocar a todos los proclamados como “senadores electos” por el TSJE y luego ante la ausencia (que en este caso es involuntaria) se procedería como se indica en el párrafo precedente. En este caso la presidencia de la nueva cámara se lava las manos y consiente que un tercero incompetente (el juez penal) modifique la decisión de la Justicia Electoral y, por ende, la composición del cuerpo legislativo, al mantener la prisión preventiva que impide la concurrencia.

Lo correcto es que se integre la nueva cámara de acuerdo con la voluntad popular oficializada por el TSJE mediante la proclamación de los electos y luego se proceda a resolver los pedidos de desafuero que fueren presentados por los jueces penales respectivos.

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[1] Lo consignado en esta parte se aplica al caso del Senador electo Rafael Esquivel, Mbururu.

[2] Este es el caso del Senador electo Erico Galeano.

PÉRDIDA DE INVESTIDURA

Apuntes sobre el Acuerdo y Sentencia N° 387, del 21/06/2021, de la Corte Suprema de Justicia

La Cámara de Senadores no tiene competencia para la pérdida de investidura

La imposible vinculación de los artículos 190 y 201 de la Constitución

En cuanto a la pérdida de la investidura, el tema central o principal es el de la competencia de la Cámara de Senadores (y también de la Cámara de Diputados) para adoptar esa decisión respecto de cualquiera de sus miembros.

Primeramente vamos a analizar este tema en forma independiente de cualquier otra cuestión pues de ello depende que toda disquisición posterior tenga sustento o caiga por completo. En otras palabras, lo más importante y esencial es acreditar la competencia de la Cámara de Senadores al respecto, antes que la falta de competencia de la Justicia Electoral.

El fallo de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) se basa para afirmar tal competencia exclusivamente en una forzada interpretación supuestamente sistemática de la Constitución que intenta vincular los artículos 190 y 201 de dicho cuerpo legal. Esto conduciría a la conclusión de que la competencia de la Cámara de Senadores para decidir la pérdida de investidura de uno de sus miembros, derivaría de la similitud de esta facultad con la conferida a la misma por el artículo 190 Cn. para remover a uno de sus integrantes “por incapacidad física o mental”.

En el Art. 190 Cn. se consagran las siguientes atribuciones de las cámaras legislativas:

a) La de amonestar o apercibir a cualquiera de sus miembros, por inconducta en el ejercicio de sus funciones. Para ello se requiere mayoría de dos tercios (es decir, dos tercios de los presentes).

b) La de suspender a cualquiera de sus miembros hasta sesenta días sin goce de dieta. Se entiende que también debe ser por inconducta en el ejercicio de sus funciones. Igualmente se requiere mayoría de dos tercios (como dijimos, dos tercios de los presentes).

c) La de remover a cualquiera de sus miembros por incapacidad física o mental, declarada por la CSJ. Para el efecto, se requiere mayoría absoluta (es decir, la mitad más uno del total de miembros de la cámara respectiva).

En consecuencia, suponiendo que en una sesión plenaria de la Cámara de Senadores, se encuentren presentes 30 senadores, se requeriría el voto de 20 senadores para amonestar o apercibir, o para suspender por sesenta días sin goce de dieta, a cualquier senador. La cantidad requerida iría en aumento en relación con el incremento de los presentes.

Para la remoción de un senador se necesita el voto de 23 senadores, como mínimo (debería ser 24, en realidad). Hay que tener presente que el único motivo admitido tratándose de remoción, es la “incapacidad física o mental”. Pero nótese que dicha facultad de las cámaras está restringida en cuanto a su ejercicio a una declaración de la CSJ al respecto. Es obvio que dicha declaración será hecha por la Corte sobre la base de dictámenes de especialistas médicos. Esto no constituye una actuación de carácter jurisdiccional, sino administrativo. Lo llamativo es que dicha actuación, base indispensable para la remoción por incapacidad física o mental, no haya sido confiada a las cámaras legislativas.

En definitiva, el Art. 190 Cn. prevé una sola causal de remoción de un legislador a cargo de la propia cámara. Pero la Constitución no deja en manos de la misma la verificación científica de la “incapacidad física o mental” para el ejercicio del cargo, lo cual obvia y simplemente tiene que consistir en dictámenes de médicos o de una junta de médicos especialistas. Por el contrario, restringe dicha facultad confiriendo intervención al respecto a la CSJ y deja a la cámara respectiva únicamente la decisión final (prácticamente formal), cuando lo substantivo ya es evidente.

Como se puede apreciar, la facultad de la Cámara de Senadores de remover a uno de sus miembros, prevista para este único caso, es sumamente limitada. Sin embargo, sobre la base de la misma, la CSJ pretende basar la vinculación del Art. 190 Cn. con el Art. 201 Cn. referente a la pérdida de investidura.

En el marco de este último precepto constitucional, la Cámara de Senadores tendría una amplísima facultad para determinar la pérdida de investidura de cualquiera de sus integrantes. En efecto, por sí misma podría verificar la violación del régimen de inhabilidades, la violación del régimen de incompatibilidades o el uso indebido de influencias.

De no poder decidir la remoción de uno de sus miembros por incapacidad física o mental (algo comprobable con gran objetividad), sino con intervención de la CSJ, se saltaría a poder decidir con gran discrecionalidad respecto de las causales de la pérdida de investidura que son de una apreciación más difícil y abierta a subjetividades.

Resulta absurdo, pues, pretender vincular lo dispuesto en el Art. 190 Cn. con lo prescripto en el Art. 201 Cn. En cuanto a este último precepto, en el supuesto negado de que la Cámara de Senadores tuviera competencia, las decisiones tendrían que ser adoptadas por simple mayoría, de conformidad con el Art. 185 Cn. (“Salvo los casos en que esta Constitución establece mayorías calificadas, las decisiones se tomarán por simple mayoría de votos de los miembros presentes”). Al ejemplo mencionado más arriba, agregamos el siguiente cuadro en el cual se pone de manifiesto la incongruencia que surge de vincular los artículos 190 y 201 de la Constitución. En efecto, en todos los casos, según la variación de senadores presentes, la sanción más drástica (pérdida de investidura) es la que requeriría la menor cantidad de votos favorables. Sólo en caso de que estén presentes 44 senadores o la totalidad, la mayoría necesaria sería igual a la requerida para la remoción por “incapacidad física o mental”, que sería la fuente u origen de aquella facultad.

 Cámara de Senadores

Sanciones	Mayorías	24 presentes	30 presentes	36 presentes	39 presentes	44 presentes
Amonestación o apercibimiento	Mayoría de 2/3	16 votos	20 votos	24 votos	26 votos	29 votos
Suspensión hasta 60 días sin goce de dieta	Mayoría de 2/3	16 votos	20 votos	24 votos	26 votos	29 votos
Remoción por incapacidad física o mental	Mayoría absoluta	23 (24) votos	23 (24) votos	23 (24) votos	23 (24) votos	23 (24) votos
Pérdida de investidura	Simple mayoría	13 votos	16 votos	19 votos	21 votos	23 votos

Como se ve, la vinculación pretendida resulta totalmente absurda.

En esta parte la conclusión es que, sin entrar a discutir cuál sería el órgano competente para decidir acerca de la pérdida de investidura, resulta categórico y evidente que no lo es ninguna de las cámaras del Congreso.

En consecuencia, las decisiones adoptadas por cualquiera de ellas no son nulas propiamente, sino inexistentes.

Los Arts. 140 y 141 de la Constitución de 1967 y el Art. 190 de la Constitución de 1992

Constitución de 1967. Art. 140. Cada Cámara es juez exclusivo de la elección, derechos y títulos de sus miembros … Art. 141. Por mayoría de dos tercios de votos, cada Cámara podrá ●amonestar a cualquiera de sus miembros o ►excluirlo de su seno, por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, ♦por incapacidad o por inhabilidad física o mental, debidamente comprobada …

Constitución de 1992. Art. 190. … Por mayoría de dos tercios podrá ●amonestar o apercibir a cualquiera de sus miembros, por inconducta en el ejercicio de sus funciones, y ►suspenderlo hasta sesenta días sin goce de dieta. Por mayoría absoluta podrá ♦removerlo por incapacidad física o mental, declarada por la Corte Suprema de Justicia …

Los reivindicadores a ultranza de la autonomía de las cámaras legislativas, anclados en el pasado, han tenido que claudicar ante la evidencia categórica de que las cámaras han perdido el carácter de “juez exclusivo de la elección, derechos y títulos de sus miembros”, establecido en el Art. 140 de la Constitución de 1967, antecedente más próximo en cuanto a este punto específico. Al respecto, la Constitución de 1992 dispone cuanto sigue: “… el juzgamiento … de los derechos y de los títulos de quienes resulten elegidos, corresponden exclusivamente a la Justicia Electoral …”.

Pero la Ley Suprema en vigor también ha procedido a desguazar el contenido del Art. 141 de la Constitución de 1967, mediante los artículos 190 y 201.

La facultad de amonestar a sus miembros, ha permanecido prácticamente igual.

La facultad de “excluirlo de su seno, por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones” (Art. 141, Cn. 1967), ha sido reducida a una suspensión hasta sesenta días sin goce de dieta (Art. 190, Cn. 1992).

La facultad de “excluirlo de su seno … por incapacidad o por inhabilidad física o mental” (Art. 141, Cn. 1967), que sólo debía ser “debidamente comprobada” por las propias cámaras, fue restringida al exigirse que la causal sea previamente “declarada por la CSJ” y, además, al requerirse mayoría absoluta (Art. 190, Cn. 1992).

Estas son las atribuciones que corresponden a cada una de las cámaras legislativas. Claramente lo relativo a la “pérdida de investidura” ha sido legislado como algo diferente, en un artículo separado (Art. 201 Cn.).

La competencia de la Justicia Electoral

La Ley Suprema, en su artículo 273, establece que “… el juzgamiento … de los derechos y de los títulos de quienes resulten elegidos, corresponden exclusivamente a la Justicia Electoral …”.

Sostenemos que la facultad de la Justicia Electoral de juzgar los derechos y títulos de las autoridades que resulten electas en determinados comicios, no sólo debe ser ejercida en ese momento inicial en que se determina la integración de diferentes órganos de gobierno, sino también en un eventual momento posterior en que se deba decidir la cesación de autoridades en sus cargos.

En alguna parte del reciente fallo de la CSJ se pretende desmeritar este razonamiento cuestionando que la Justicia Electoral sólo ejerza dicha facultad respecto de senadores y diputados y no en cuanto a otras autoridades de elección popular, como el Presidente de la República y el Vicepresidente; las autoridades departamentales y las autoridades municipales. El argumento es sumamente endeble.

En el caso del Presidente de la República y el Vicepresidente, no corresponde dicha intervención porque la Ley Suprema en forma expresa prevé un procedimiento específico: el juicio político (Art. 225 Cn.).

En cuanto a miembros de Juntas Departamentales y Gobernadores y a miembros de Juntas Municipales e Intendentes, se afirma que, a pesar de ser autoridades de elección popular, una eventual destitución de las mismas corresponde a la Cámara de Diputados, de acuerdo con lo previsto en el Art. 165, último pfo., Cn., y no a la Justicia Electoral.

Esto es cierto parcialmente. El caso contemplado en el citado precepto constitucional es un caso particular. En efecto, la Cámara de Diputados está investida de la facultad de destituir a autoridades departamentales y municipales sólo en el caso específico en que se den los siguientes presupuestos: a) “grave irregularidad en la ejecución del presupuesto o en la administración de sus bienes” (departamentales o municipales); b) intervención previa del gobierno departamental o municipal por el Poder Ejecutivo, con acuerdo de la citada cámara, de la que resulte dicha causal; c) existencia de un dictamen previo de la Contraloría General de la República. Sólo en este caso la destitución queda a cargo de la Cámara de Diputados, por expresa disposición constitucional.

En los demás casos, la propia Justicia Electoral se declaró competente para entender en lo relativo a la pérdida de investidura de autoridades departamentales y municipales.[1]

En cuanto al cese en sus funciones de senadores y diputados por el procedimiento de la pérdida de investidura, al haber sido substraída dicha atribución a las cámaras legislativa por la Constitución de 1992, corresponde la intervención de la Justicia Electoral. Se ha demostrado que las cámaras ya no gozan de dicha facultad, por lo que corresponde la intervención de la Justicia Electoral sobre la base de lo dispuesto en el Art. 273 de la Constitución, que reserva en exclusividad a dicho órgano el juzgamiento de los derechos y títulos de quienes hayan resultado electos por la voluntad popular.

Esta facultad de la Justicia Electoral no debe ser entendida, como erróneamente se sostiene en el fallo de la CSJ, en el sentido de que se le confiere una potestad disciplinaria respecto de los integrantes de las cámaras legislativas. Se trata, por el contrario, de una facultad de carácter jurisdiccional para entender y decidir en los casos que sean planteados por el Ministerio Público, respecto de la existencia o inexistencia de una violación del régimen de inhabilidades o del régimen de incompatibilidades, o de un uso indebido de influencias, en cada caso concreto.

            La frase “además de los casos ya previstos” contenida en el Art. 201 Cn., efectivamente se refiere a los legislados en el Art. 190 Cn. Pero, por las razones mencionadas más arriba, nada autoriza a considerar que las cámaras legislativas sean las encargadas de decidir respecto de la pérdida de investidura de uno de sus miembros. Por el contrario, ello resulta absurdo.

Violación de garantías del debido proceso – Derecho a la defensa en juicio

En el fallo de la CSJ, respecto de la objeción referente a la violación de las reglas del debido proceso y, en particular, del derecho a la defensa en juicio (Art. 17 Cn.), básicamente se afirma que tal trasgresión no ha existido, sin que se aporten mayores fundamentos en apoyo de esta aseveración.

Sin embargo, la simple mención, en el propio fallo de la CSJ, de que el afectado fue notificado el 4 de junio de 2019, de la existencia de un proyecto de resolución de pérdida de investidura en su contra y la realización de la sesión extraordinaria de la Cámara de Senadores en que se adopta la decisión el 6 de junio de 2019, demuestran la imposibilidad de que se haya dado cumplimiento a la exigencia constitucional de que el afectado disponga de “plazos indispensables para la preparación de su defensa” (Art. 17, inc.  7, Cn.).

Este solo dato, imposible de rebatir, resulta suficiente para afirmar que en el procedimiento seguido por la Cámara de Senadores para decidir la pérdida de investidura se violó abiertamente el derecho a la defensa lo cual determinó que la decisión adoptada deviniera arbitraria e inconstitucional. No es posible sostener razonablemente que cuando todo transcurre dentro de tan exiguo tiempo, no se hayan conculcado las reglas del debido proceso y, en particular, un derecho tan elemental e importante como el de la defensa en juicio.

El propio fallo de la CSJ contiene las siguientes lapidarias expresiones: “Esto quiere decir que el accionante dispuso, como tiempo idóneo para preparar su defensa respecto de un procedimiento que derivaría en su pérdida de investidura, de un plazo menor al que tiene cualquier ciudadano para contestar la demanda en un proceso de amparo” (f. 24).

Otras precisiones

Una mención en el fallo de la CSJ que debió ser corregida, es la de considerar el desafuero como un procedimiento de juzgamiento a cargo de las cámaras, además de referirlo exclusivamente a casos de flagrante delito que merezca pena corporal. Ambas cuestiones constituyen errores elementales. La consideración de un pedido de desafuero remitido por un juez penal no importa el juzgamiento de la conducta de un senador o un diputado por sus pares. Simplemente consiste en el análisis de la seriedad y verosimilitud del pedido formulado, con vistas a conceder o no el desafuero, que no es más que la autorización de la cámara respectiva para que un integrante de la misma sea sometido a un proceso penal. Además, el pedido puede referirse tanto a un caso de hecho punible flagrante como no flagrante.

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[1] Es muy interesante el Acuerdo y Sentencia Nº 809, del 9 de agosto de 2017, dictado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la “Excepción de inconstitucionalidad en el juicio: «Felipe Nery Quiñónez Almada, concejal suplente N° 1 de la ciudad de San Lorenzo c/ Ignacio Brítez Ruiz, concejal titular s/ perdida de investidura».

El tema debatido fue el de la prohibición de percibir más de un sueldo o remuneración de parte del Estado, en carácter de funcionario o empleado público (Art. 105 Cn.). Planteado el caso concreto de un concejal municipal que simultáneamente era empleado de una entidad binacional, la Corte Suprema concluyó que no se incurre en la mencionada prohibición, pues la segunda función desempeñada no es remunerada por el Estado paraguayo. En otras palabras, un empleado de una entidad binacional no puede ser considerado funcionario o empleado público dependiente del Estado paraguayo, por lo que se hizo lugar a la excepción de inconstitucionalidad planteada y se declaró la inconstitucionalidad del Art. 2 de la Ley Nº 700/96, Que reglamenta el artículo 105 de la Constitución, en cuanto incluye entre los empleados y funcionarios públicos a los empleados de entidades binacionales.

Existen otros fallos dictados por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en acciones de inconstitucionalidad promovidas en relación con juicios por pérdida de investidura tramitados ante la Justicia Electoral. Entre ellos mencionamos los siguientes:

Acuerdo y Sentencia N° 1527, del 3 de noviembre de 1017, Acción de inconstitucionalidad en el juicio: «Fernando J. Ayala Acosta c/ Darío Alvarez Sotelo s/ inhabilidad para ser concejal municipal de Ñemby.

Acuerdo y Sentencia N° 38, del 18 de febrero de 2010, Acción de inconstitucionalidad en el juicio: “Prisciliana Solís de Fretes s/ pérdida de investidura por inelegibilidad”.

Los fallos judiciales como causal de enjuiciamiento

1. Hace poco, la Corte Suprema de Justicia (CSJ) dictó un acuerdo y sentencia en virtud del cual, en el marco de una acción de inconstitucionalidad, declaró la nulidad de una sentencia del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados (JEM) por la que se destituía a una magistrada integrante de un Tribunal de Apelación de la Circunscripción Judicial de Canindeyú[1].

El JEM solicitó a la CSJ el reenvío del expediente para proceder a dictar una nueva sentencia. Pero, además, una vez que hubo recibido el expediente, envió una copia del mismo a la Cámara de Diputados a fin de que este cuerpo legislativo analizara si, al dictar el fallo, no se incurrió en alguna causal que ameritara proceder a formular acusación como inicio de un juicio político[2].

Hay que tener en cuenta que contra las sentencias del JEM, la ley autoriza la promoción de una acción de inconstitucionalidad, la cual debe ser resuelta por el pleno de la CSJ[3].

Se presenta aquí la cuestión de si se puede tomar un fallo de la CSJ como base sobre la cual concluir que ha quedado configurada la causal de mal desempeño de funciones o la de comisión de hechos punibles[4]. Debe tenerse en cuenta que se trata de una decisión respecto de la cual existe presunción de constitucionalidad y que, en consecuencia, resulta inimpugnable[5].

Si se pretende sostener que la Corte Suprema de Justicia, al dictar un fallo, ha incurrido en mal desempeño de funciones (e incluso, que ha cometido el hecho punible de prevaricato[6]), es necesario revisar y juzgar la sentencia dictada por el máximo órgano jurisdiccional y arribar así a tal conclusión. Dicha labor debe ser realizada por algún órgano (¿la Cámara de Diputados?) que al proceder de ese modo se ubicaría por encima de la Corte Suprema de Justicia y subvertiría la idea de que ésta es la máxima instancia jurisdiccional cuyas decisiones gozan de presunción de constitucionalidad, son resoluciones finales y, por tanto, inatacables. Éste es un principio fundamental de nuestro ordenamiento jurídico.

Atendiendo a las contradicciones e incongruencias a que conduce el procedimiento descripto en el párrafo precedente, somos del parecer de que el dictamiento de un fallo por la CSJ, en ningún caso, puede configurar una causal de juicio político, cuando todo se da en el plano interno del Estado paraguayo. A nuestro criterio, dado que nuestra Ley Fundamental admite la posibilidad de reconocer un orden jurídico supraestatal[7], sólo en caso de que una  sentencia de la CSJ fuera anulada en esa instancia y el Estado paraguayo fuera condenado, podría ser tomada dicha decisión como causal de un juicio político (mal desempeño de funciones o hecho punible)[8].

En efecto, dentro del ámbito del Estado paraguayo no existe órgano competente para juzgar y eventualmente descalificar los fallos dictados por la CSJ.

2. Hace poco tiempo también, la Sala Penal de la CSJ (integrada totalmente por miembros de Tribunales de Apelación debido a la inhibición de los miembros naturales del máximo órgano jurisdiccional), dictó un acuerdo y sentencia en virtud del cual resolvía un recurso de casación[9].

Los agentes fiscales que habían intervenido en el caso, lograron que el Ministerio Público, como cuerpo y en actitud insólita e irreverente, formulara una denuncia ante el JEM contra los magistrados de segunda instancia que integraron la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.

En este caso se ha planteado la duda acerca de la competencia del JEM para enjuiciar a los magistrados que han actuado en el carácter mencionado. Pero no es éste el punto principal del problema.

En efecto, aun si consideráramos que el JEM tiene competencia respecto de los citados magistrados, no debemos olvidar que el eventual enjuiciamiento se daría por haber dictado un fallo que, sin duda alguna, está revestido de la presunción de constitucionalidad y es inimpugnable, pues se trata de una decisión de la Corte Suprema de Justicia. Si el JEM avanzara en esta dirección, también incurriría en el grave error a que aludimos más arriba: erigirse en un órgano por encima de la CSJ, para juzgar una decisión adoptada por la misma, con vistas a determinar si existe mal desempeño de funciones o comisión de hechos punibles, que justifique la destitución de los magistrados que dictaron dicha resolución[10]. Este proceder constituiría una extralimitación de sus funciones (o el ejercicio de funciones que no le están reconocidas), lo cual es inadmisible en el marco de un Estado de derecho.

En cuanto a este acuerdo y sentencia, la situación es más complicada porque la ley dice que cuando se trata de hechos punibles (v. gr.: prevaricato), el JEM sólo debe proceder al desafuero de los magistrados involucrados y esperar hasta que, como resultado del proceso penal a que sean sometidos, se adopte una decisión definitiva por los órganos de la justicia ordinaria[11].

3. En general, es necesario reflexionar sobre la forma de actuar del JEM cuando se trata de sentencias definitivas o interlocutorias de magistrados de primera y segunda instancias, actuando como tales; y de actuaciones y dictámenes de integrantes del Ministerio Público o del Ministerio de la Defensa Pública.

A nuestro criterio, cuando se trata de fallos judiciales, el JEM no tiene competencia por sí mismo para hacer derivar de los mismos las causales de mal desempeño de funciones o comisión de hechos punibles que justifiquen el enjuiciamiento de un magistrado. Ha sucedido en algunas oportunidades que el JEM ha procedido, incluso de oficio, apenas dictada una sentencia en primera instancia y cuando la misma estaba sujeta aún a recursos ante la instancia jurisdiccional correspondiente. En esos casos, el JEM se ha constituido de hecho y en forma indebida, en un tribunal  de alzada. Por su parte, el verdadero tribunal de apelación, en mayor o menor medida, queda atento a la opinión del JEM a la hora de tener que resolver los recursos interpuestos contra el fallo de primera instancia, lo cual resulta absolutamente inaceptable.

Entendemos que el enjuiciamiento de magistrados por cuestiones vinculadas con fallos dictados, no puede ser realizado antes de que un órgano jurisdiccional de rango superior (Tribunal de Apelación o Corte Suprema de Justicia), determine con carácter definitivo la nulidad o la revocación de la resolución que servirá de base al enjuiciamiento.

Cuando se trata de dictámenes o actuaciones de integrantes del Ministerio Público o del Ministerio de la Defensa Pública, es prudente esperar, cuanto menos, la resolución de la instancia respectiva, antes de proceder al enjuiciamiento[12]. En efecto, puede ocurrir que las decisiones judiciales acojan los actos emanados de tales órganos o se basen en ellos, en mayor o menor medida.

[1] Acuerdo y Sentencia Nº 531, del 12 de julio de 2018, dictado por unanimidad por la Corte Suprema de Justicia, y en virtud del cual se declaró la nulidad de la S.D. Nº 28, del 9 de septiembre de 2014, dictada por el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.

[2] Como en esta oportunidad, la CSJ estuvo integrada por cinco magistrados de Tribunales de Apelación, se presenta el problema de la responsabilidad de estos, lo cual analizamos en la segunda parte de este escrito.

[3] Cf. Art. 21, inc. f, y Art. 33, de la Ley Nº 3759/09.

[4] Art. 225 Cn. … sólo podrán ser sometidos a juicio político por mal desempeño de sus funciones, por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o por delitos comunes …

[5] Art. 564, Código Procesal Civil. No serán atacables por la vía de la acción de inconstitucionalidad las resoluciones dictadas por la Corte Suprema de Justicia.

Art. 17, Ley Nº 609: Las resoluciones de las salas o del pleno de la Corte solamente son susceptibles del recurso de aclaratoria y, tratándose de providencia de mero trámite o resolución de regulación de honorarios originados en dicha instancia, del recurso de reposición. No se admite impugnación de ningún género, incluso las fundadas en la inconstitucionalidad.

[6] Artículo 305, Código Penal. Prevaricato.

1º El juez, árbitro u otro funcionario que, teniendo a su cargo la dirección o decisión de algún asunto jurídico, resolviera violando el derecho para favorecer o perjudicar a una de las partes, será, castigado con pena privativa de libertad de dos a cinco años.

2º En los casos especialmente graves la pena privativa de libertad podrá ser aumentada hasta diez años.

[7] Cf. Art. 145 de la Constitución.

[8] En varias oportunidades, la Cámara de Diputados ha procedido a formular acusación, como fase inicial de un juicio político, contra ministros de la CSJ sobre la base de fallos dictados por los mismos. A este grave error, se ha sumado ahora el JEM al remitir copia del expediente a que aludimos, a dicha cámara legislativa.

[9] Cf. Acuerdo y Sentencia Nº 293, del 26 de julio de 2018, “Caso Curuguaty”.

[10] De hecho, en el caso que analizamos en la primera parte, el JEM –para ceñirse a sus propios criterios-  también debería juzgar el fallo emitido por la CSJ para determinar la eventual responsabilidad de los magistrados de Tribunales de Apelación que integraron dicho órgano. En este caso, en que la decisión es adoptada por cuatro miembros naturales y cinco no naturales, aparece con absoluta claridad que el fallo es indudablemente de la máxima instancia.

[11] Cf. Arts. 13, 31 y 32 de la Ley Nº 3759/09.

Cf. Luis Lezcano Claude, Derecho Constitucional – Parte orgánica, Asunción, 2018, pág. 489 y sigtes.

[12] En cuanto al acuerdo y sentencia por el cual se resolvió el recurso de casación interpuesto en el caso de la “masacre de Curuguaty”, resulta llamativo que se pretenda basar en una decisión que goza de presunción de constitucionalidad y es inimpugnable, el enjuiciamiento de magistrados de segunda instancia que integraron la Sala Penal del máximo órgano jurisdiccional.

Por el contrario, la descalificación de la labor de los agentes fiscales intervinientes que se hace en el mencionado fallo, constituye el antecedente suficiente y necesario para que el JEM pueda proceder al enjuiciamiento de tales integrantes del Ministerio Público. Igualmente, los integrantes del Tribunal de Sentencia y del Tribunal de Apelación, cuyas decisiones fueron anuladas, podrían ser enjuiciados.

La Senaduría vitalicia como única opción

1. En la Convención Nacional Constituyente de 1992, cuando se trató el artículo referente a la senaduría vitalicia, se pensó en un cargo remunerado de la misma forma que el de un senador por elección popular. En consecuencia, aunque el senador vitalicio sólo contara con voz mas no con voto, dicho cargo tendría un estipendio monetario en compensación al tiempo dedicado al mismo, además de constituir un espacio en que un ex-presidente de la República siguiera teniendo actuación en el ámbito político.

Se creía que todos los ex-presidentes de la República aceptarían seguir en la actividad política mediante el desempeño de este cargo vitalicio.

Se previeron los siguientes requisitos: haber sido electo democráticamente, haberse desempeñado como titular del Ejecutivo (aunque no se estableció un tiempo mínimo de ejercicio, v.gr.: más de la mitad del mandato o la totalidad del mismo), y no haber sido separado del cargo por la vía del juicio político.

No se consideró la posibilidad de que alguno de los ex-presidentes rehusara aceptar el cargo de senador vitalicio y optara por presentarse como candidato a senador por elección popular. Por ello, no se previó entre las inhabilidades para ser candidato a senador activo, el estar en ejercicio de la presidencia de la República y tampoco se estableció la forma eventual de superar dicha inhabilidad por medio de la renuncia al cargo con cierta antelación (como se legisló en relación con otros cargos). Esta es una omisión de la Constitución de 1992, debida a la forma en que se concibió o imaginó todo lo vinculado al cargo de senador vitalicio.[1]

Igualmente, en cuanto al cargo de Vicepresidente de la República debió haberse previsto una inhabilidad para ser candidato a senador activo. En este caso, la omisión no tiene explicación alguna.

La remuneración del cargo de senador vitalicio no ha sido prevista en el Presupuesto General de la Nación (debiera ser, del Estado), desde 1992 hasta el presente (2018). Es cierto que este inconveniente puede ser superado incluso en forma inmediata por medio de una reprogramación de dicho presupuesto. Además, la gran mayoría de los ex-presidentes no se encontraban en situación de necesitar imperiosamente dicha remuneración.

2. Del texto constitucional (Art. 189) no puede deducirse que la voluntad del constituyente fuera la de impedir en forma categórica que un ex-presidente pudiera ocupar una banca de la Cámara de Senadores como miembro electo popularmente.

Se ha afirmado obstinadamente que la forma verbal “serán” indica que los ex-presidentes inexorablemente, fatalmente deben ser senadores vitalicios. Esa sería su única posibilidad de ocupar un cargo público con posterioridad a la Presidencia de la República.

No se reconoce la posibilidad de que dichos ciudadanos puedan simplemente no desear ejercer dicho cargo, definido como un honor que les brinda la República. Y, menos aún, renunciar al mismo explícitamente[2] o implícitamente al ocupar otro cargo. El cargo en torno al cual se ha suscitado la discusión ha sido el de senador activo o por elección popular, aunque también un ex presidente se desempeñó como embajador.[3]

No debe olvidarse que en la Constitución italiana de 1947, precedente originario de la senaduría vitalicia, el cargo es renunciable. En efecto, en ella se establece lo siguiente: Será senador nato y vitalicio, salvo renuncia, quien haya sido Presidente de la  República (Art. 59).

Se afirma que los ex presidentes no pueden ocupar ningún otro cargo público, de acuerdo con lo expresado en la Ley Suprema. Se condena acremente la pretensión de dos ex presidentes (Duarte Frutos y Cartes) de ocupar una banca en la Cámara de Senadores, en calidad de senadores activos, considerando que la Ley Suprema ha previsto para ellos la senaduría vitalicia que deben desempeñarla por el resto de sus vidas.  Sin embargo, no se censura la conducta de ex-presidentes que han asumido la senaduría vitalicia, la han ejercido por un tiempo breve y luego prácticamente han abandonado el cargo (caso del ex presidente Wasmosy). Tampoco se critica la actitud de otros que ni siquiera han asumido el cargo (v. gr.: el ex presidente Cubas Grau).

3. La senaduría vitalicia, en el marco de un Estado de derecho, no puede ser considerada como un cargo impuesto a todos los ex-presidentes, como única e inexcusable opción de ejercicio de la función pública. Por una parte, nadie puede ser obligado a ejercer un cargo público (además no remunerado hasta ahora) cuando no desea hacerlo simplemente. Tampoco se le puede privar, siempre que reúna los requisitos exigidos, de la posibilidad de ejercer otro cargo público. Y no puede ser invocada la supuesta imposición de la senaduría vitalicia, como impedimento para otra opción deseada.[4]

La forma verbal “serán” debe ser tomada simplemente como indicadora de una situación futura.[5] En una de sus acepciones “marca un proceso futuro …”, indica “futuridad”.[6] Según otra fuente “expresa una acción venidera”.[7]

4. Para poder acceder a la senaduría vitalicia, la Constitución establece los siguientes requisitos: ser ex-presidente de la República, haber sido electo democráticamente como tal, y no haber sido sometido a juicio político y hallado culpable. En otras palabras, y atendiendo en particular a la última de las exigencias, quienes hayan desempeñado cabalmente y sin ningún inconveniente la titularidad del Poder Ejecutivo, quedarían compelidos y constreñidos a convertirse en senadores vitalicios, sin ninguna otra opción.

En cambio, quienes fueron separados del cargo de Presidente de la República como consecuencia de un juicio político, es decir, quienes no lo desempeñaron en forma totalmente correcta, quedan habilitados a ocupar cualquier otra función pública, entre ellas, la de senador por elección popular, ya que la destitución por aquel procedimiento no importa ninguna otra consecuencia adicional.[8]

El buen desempeño del cargo determinaría una extrema limitación en cuanto al ejercicio de la función pública, convirtiéndose dicha conducta en una suerte de sanción. En cambio, el desempeño del cargo con ciertas irregularidades y la separación del mismo, habilitarían al ex-titular a ocupar cualquier cargo, lo cual operaría de hecho como un premio. Se observa que se da aquí una consecuencia absurda.

5. Los cargos de senador vitalicio y senador activo (o cualquier otro) no pueden ser simultáneos, obviamente.

En particular, no puede darse la superposición de los cargos de Presidente de la República y Senador activo. A ello obedeció la renuncia presentada a la titularidad del Ejecutivo por Duarte Frutos, en junio de 2008, y por Cartes, en junio de 2018. Buscaban que el Congreso se las aceptara y así pudieran asumir sus respectivas bancas en la Cámara alta, el 1 de julio del año respectivo.

El rechazo de parte del órgano legislativo los obligó a continuar en la presidencia de la República hasta completar sus respectivos mandatos el 15 de agosto del año correspondiente y así estar en condiciones de asumir la senaduría activa.

6. En la Convención Nacional Constituyente no se habló de que se tratara de un cargo honorífico. Como dijimos, se pensaba en un cargo remunerado de la misma forma que el senador activo. Algunos dijeron que sería una suerte de jubilación para los ex presidentes de la República.

En el supuesto de que se lo considerara un cargo honorífico, tendría características muy peculiares, pues tal calidad permite al senador vitalicio participar con voz en todas las sesiones de la Cámara de Senadores (ordinarias y extraordinarias) y también en sesiones en comisiones. De este modo el senador vitalicio puede estar en contacto con sus colegas, intercambiar opiniones y ejercer influencia en las decisiones que vayan a adoptarse en el cuerpo colegiado, sobre la base del prestigio o ascendencia que pudiera tener, ya que el voto le está vedado.

7. En las circunstancias actuales en que se plantea el debate sobre la senaduría vitalicia, deben tenerse en cuenta criterios políticos que no guardan relación con un análisis estrictamente jurídico-constitucional, pero que permiten lograr una mejor comprensión de los alcances de la cuestión suscitada.

El tema del juramento o la formulación de promesa por ex presidentes de la República, como senadores activos o de elección popular, ha sido instalado por algunos medios masivos de comunicación social (en particular, los vinculados al diario ABC color), como una eventual gran violación constitucional, con posibilidad de producir un quiebre institucional. Sin duda se trata de una exageración, pero la repetición de la información en distintas formas, en la campaña periodística emprendida, ha dado como resultado una vergonzosa manipulación de la opinión pública.[9]

Como lo hemos expresado precedentemente, sostenemos que la incorporación de ex presidentes como senadores activos, no implica violación constitucional alguna, en particular del artículo 189 de la Ley Suprema.

Situándonos como metodología de análisis en el supuesto negado de que existiera una violación constitucional, hemos afirmado que, considerando los resultados prácticos que pudieran producirse, nos encontraríamos ante hechos de poca trascendencia.

En efecto, si tomáramos en cuenta las dos más grandes violaciones de la Constitución de 1992 (el llamado “juicio político” al presidente Fernando Lugo y el proceso penal por los sucesos de Curuguaty), y consideráramos las consecuencias derivadas de tales sucesos, concluimos que, en absoluto, guardan relación en cuanto a su envergadura con las consecuencias que pudieran derivarse de que tales o cuales personas de las involucradas en la cuestión, asuman bancas en el Senado.

El primero de los sucesos significó la interrupción de un gobierno constitucional con incipientes acciones tendientes a beneficiar a las clases populares, y el segundo de los sucesos, la condena de campesinos inocentes a penas privativas de libertad de 20 a 30 años, luego de un juicio plagado de irregularidades y sin el más mínimo respeto de las garantías consagradas en la Constitución.

Esto no tiene punto de comparación con la substitución de dos personas ideológicamente conservadoras (Gusinsky y Friedman), por otras dos personas de igual pensamiento (Duarte Frutos y Cartes), todas pertenecientes al Partido Colorado. La gran victoria de los supuestos defensores de la Constitución y de la institucionalidad, no consistiría más que mantener en sus puestos a los dos primeros. ¿Se mejoraría substancialmente la representación popular en la Cámara de Senadores de este modo? ¿Se elevaría la calidad de sus integrantes? La respuesta es obvia: no cambiaría nada con la presencia de unos u otros. Esto es lo que lleva a afirmar que los resultados, se dieran en uno u otro sentido, serían irrelevantes.

8. Por otra parte, todo esto no es más que una parte del enfrentamiento entre poderosos grupos económicos que tienen entre sus empresas medios masivos de comunicación.

Es una disputa que se da en el vértice de la pirámide social paraguaya, dentro del uno por ciento de las clases sociales más privilegiadas, y que gracias a los medios masivos de que son propietarias, pueden manipular a la opinión pública y lograr que las personas actúen como corifeos de sus cuitas personales, en una producción circense a nivel de toda la sociedad.

Esta manipulación va ya por su tercer capítulo. El primero fue el aborto de la pretensión reeleccionista de Cartes, el segundo la derrota de su candidato a la presidencia de la República y ahora el objetivo es impedir el acceso de Cartes a la senaduría vitalicia. Será la tercera victoria de Zucolillo, pero su encono y perseverancia hacen presumir que fue el derrotado en el aspecto económico.

La disputa se presenta bajo la apariencia de una cuestión constitucional que, a juzgar por los resultados posibles, no ofrece posibilidades de interesar ni beneficiar a las clases medias y a las clases populares.[10]

Bibliografía

Convención Nacional Constituyente de 1992, Diario de Sesiones.

Lezcano Claude, Luis, Derecho Constitucional – Parte Orgánica, Asunción, 2018, pp. 241/246.

Constituciones

Constitución chilena de 1980, Art. 45.

Constitución italiana de 1947, Art. 59.

Constitución venezolana de 1961, Art. 148.

Notas

[1] En realidad, al legislar la senaduría vitalicia se pensó mucho en el que entonces era presidente de la República, el Gral. Andrés Rodríguez. Se había establecido la prohibición de reelección en términos absolutos (Cf. Art. 229 Cn.). Es más, desconfiando de cualquier interpretación amañada, en el Art. 19 de las disposiciones finales y transitorias de la Ley Fundamental, se consignó lo siguiente: “A los efectos de las limitaciones que establece esta Constitución para la reelección en los cargos electivos de los diversos poderes del Estado, se computará el actual período inclusive”. Burdamente se intentó simular que la norma estaba dirigida, en forma directa, a Rodríguez. En efecto, en cuanto a los integrantes de las cámaras legislativas se admitía la reelección; y en cuanto al Poder Judicial, no existían cargos de elección popular.

Como si fuera poco, entre los inhábiles para ser candidatos a Presidente de la República, se incluyó al “cónyuge o los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, de quien se encuentre en ejercicio de la Presidencia al realizarse la elección …” (Art. 235, inc. 9, Cn.).

Estas disposiciones, apoyadas por sectores del Partido Colorado adversos al entonces presidente de la República, generaron manifestaciones  de apoyo de los partidarios del mismo.

Algunos convencionales constituyentes, atendiendo al duro golpe derivado de dichas disposiciones constitucionales y considerando que el Gral. Rodríguez, aunque durante décadas estuvo consubstanciado con la dictadura, finalmente lideró el movimiento que la derrocó, decidieron proponer la figura de la senaduría vitalicia. No debe olvidarse que en 1993, cuando habría de asumir dicho cargo, el Gral. Rodríguez tendría setenta años de edad. El espacio político creado, siendo remunerado, sería atractivo para un ex mandatario que estaba culminando su vida de actividad plena.

[2] En agosto de 2008, la Cámara de Senadores rechazó la renuncia a la senaduría vitalicia, presentada por el ex presidente Duarte Frutos.

[3] Es el caso del ex presidente Duarte Frutos quien se desempeñó como embajador ante el gobierno de la República Argentina, en 2017.

[4] “… la hermenéutica que se nos propone configuraría que la distinción honorífica implica un cercenamiento perpetuo y ulterior no sólo de la facultad de elegir o ser elegido, sino una conminación de por vida a no participar con efectividad en cualquier otro tipo de cargo o función pública. Como puede deducirse con facilidad, esta conclusión propicia una severa restricción a derechos fundamentales del individuo que no es expresa …”, CSJ, Acuerdo y Sentencia Nº 206 , de fecha 11 de abril de 2018.

[5] Está definida por la Real Academia Española como futuro o futuro simple del indicativo (Véase el Diccionario de la RAE, en www.rae.es). Otros autores la definen como futuro imperfecto del indicativo.

[6] Langenscheidt, Gramática Práctica – Básico, Océano, 1999.

[7] Diccionario Práctico Conjugación, Larousse, 1997.

[8] Es el caso del ex presidente Fernando Lugo, quien como consecuencia del irregular “juicio político” a que fue sometido, resultó separado del cargo en junio de 2012. Al año siguiente accedió a la Cámara de Senadores por elección popular y en el período comprendido entre el 1 de julio de 2017 y el 30 de junio de 2018, ocupó la presidencia de dicha cámara y, por ende, del Congreso. En tal carácter se situó en el tercer lugar en el orden de sucesión presidencial en caso de acefalía.

[9] Cf. ABC color, 8 de julio de 2018, “El país está al borde de una grave crisis política”, titular principal de primera plana; ABC color, 9 de julio de 2018, “Golpe de Estado de baja intensidad”, título del editorial.

[10] “Yo creo que es un enfrenta­miento de grandes grupos económicos, de corporacio­nes económicas, enfrentados por intereses que van mucho más allá, no tienen en cuenta lo jurídico-constitucional. A ese enfrentamiento se le da un ropaje de una discu­sión de carácter constitucio­nal, pero lo verdaderamente importante está en el enfren­tamiento de poderes de gru­pos económicos”, sostuvo Lezcano Claude, en conver­sación con la radio 970 AM. En “La Nación”, del 10 de julio de 2018.

La pérdida de investidura de los legisladores: su reglamentación

1. En diciembre de 2017, la Cámara de Senadores decidió la pérdida de investidura del senador Ó. González Daher. En estos días (marzo 2018), fue aprobado por el Congreso un proyecto de ley referente a la reglamentación de este procedimiento. Dicho proyecto ha sido objeto de un veto u objeción parcial del Poder Ejecutivo.

En ocasión de la destitución del senador, no hubo ninguna objeción ni siquiera de parte del afectado, quizá por el concepto desfavorable que ya se tenía de éste, acrecentado todo por la acción mediática y una opinión pública escandalizada por audios que revelaban un indebido tráfico de influencias ejercido principalmente sobre magistrados judiciales e integrantes del Ministerio Público.

Se busca ahora reglamentar dicho procedimiento por medio de una ley del Congreso y nos encontramos ante un proyecto que adolece de gravísimas deficiencias.

2. La primera se refiere a la esencia misma de la facultad de determinar la pérdida de investidura. En efecto, dicha atribución no corresponde a cada cámara respecto de cualquiera de sus integrantes, sino a la Justicia Electoral. Esto significa que la reglamentación no puede referirse al procedimiento que habrá de seguirse en la cámara de que se trate, para concluir eventualmente en una pérdida de investidura.

Dicho proyecto de ley debe reglamentar el procedimiento que corresponde seguir ante los órganos de la Justicia Electoral. Pérdida de la investidura de legislador significa pérdida de la calidad de senador o diputado. Para que se dé esta consecuencia se necesita probar que ha existido “violación del régimen de inhabilidades”, “violación del régimen de incompatibilidades” o “uso indebido de influencias”.[1] Esto debe darse en el marco de un proceso judicial que ofrezca la oportunidad de la defensa y, en general, todas las garantías del debido proceso, en particular, la de ser juzgado por jueces imparciales.

Debe darse un proceso judicial no sólo por la naturaleza de los hechos que deben probarse, sino también, y principalmente, porque la investidura de legislador no ha sido conferida (con el alcance de que haya sido declarada) por la cámara respectiva, sino por la Justicia Electoral.[2] Mal puede entonces una cámara privar a uno de sus miembros de algo que no le confirió.

El artículo 201 Cn., al referirse a la pérdida de investidura, dice “además de los casos ya previstos”. Son éstos la remoción por incapacidad física o mental y la renuncia, previstos en el artículo 190 Cn.[3] Dicho precepto establece las medidas que cada cámara puede adoptar respecto de sus miembros y entre ellas no está determinar la pérdida de investidura, en general, sino sólo cuando se trate de incapacidad física o mental.

En las constituciones precedentes, se establecía que cada cámara era juez exclusivo de los derechos y títulos de sus miembros, y además se consagraba la facultad de excluirlos de su seno “por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones”, como expresaba la Constitución de 1967.[4] La Convención Nacional Constituyente de 1992 eliminó dicha facultad en la Constitución que fue sancionada y promulgada ese año.

Como conclusión de esta parte debe señalarse que las cámaras no pueden reglamentar el Art. 201 de la Constitución, en el sentido de establecer el procedimiento que debe seguirse para que cualquiera de las cámaras, como disposición final, determine la pérdida de investidura de uno de sus miembros, porque no están investidas de esta facultad. Lo que debe reglamentarse es el procedimiento a seguir ante la Justicia Electoral.

3. La segunda gravísima deficiencia del proyecto de ley, se refiere a la mayoría requerida para adoptar la decisión de la pérdida de investidura, en el supuesto negado de que tal facultad correspondiera a cualquiera de las cámaras legislativas. En comparación con lo señalado precedentemente, se podría considerar que esto resulta de menor envergadura, aunque no menos violatorio de la Constitución.

En efecto, la Ley Suprema dispone cuanto sigue: “… Salvo los casos en que esta Constitución establece mayorías calificadas, las decisiones se tomarán por simple mayoría de votos de los miembros presentes …” (Art. 185 Cn.).

Esto significa que, como principio, todas las decisiones de las cámaras legislativas o el Congreso deben ser adoptadas por simple mayoría de votos. Una mayoría calificada (mayoría de dos tercios, mayoría absoluta o mayoría absoluta de dos tercios), sólo puede ser exigida cuando la Ley Fundamental lo establezca en forma expresa.

En el equivocado proyecto de ley, se pretende exigir una mayoría absoluta de dos tercios, para decidir la pérdida de investidura de un legislador, aunque el artículo 201 Cn. nada dice sobre el particular, lo cual significa que rige el principio general de la simple mayoría.

La pretendida exigencia de la mayoría calificada más difícil de lograr (30 senadores o 54 diputados), se debe al deseo de cada legislador de asegurar su banca debido a la desconfianza existente respecto de sus colegas. En efecto, lo que se trata de evitar es que una coyuntural simple mayoría (que puede variar, como cifras mínimas, de 13 a 24 senadores; o de 22 a 41 diputados) determine la exclusión de cualquiera de los miembros de una cámara.

4. Entre las causales que pueden determinar la pérdida de investidura también se debe hacer una distinción. La “violación del régimen de inhabilidades” y la “violación del régimen de incompatibilidades” no constituyen hechos punibles y podrían ser consideradas equivalentes al mal desempeño de funciones. En estos casos, en el marco de un juicio breve ante un juez electoral y con intervención de un agente fiscal electoral, se podría determinar la existencia o no de la causal respectiva. El fallo dictado podría ser objeto de los recursos y las acciones que sean pertinentes.

El “uso indebido de influencias”, en cambio, ha sido definido como un hecho punible[5], lo cual exige la intervención previa de un agente fiscal que habrá de formular la correspondiente imputación y luego una eventual acusación, y, asimismo, la de magistrados judiciales que habrán de pronunciarse al respecto. A nuestro criterio, siempre que se trate de presuntos hechos punibles necesariamente debe darse la intervención de los órganos investidos propiamente de facultades para determinar la existencia o no del hecho punible.

Esta exigencia, que consideramos era lo único correcto en el proyecto de ley, ha sido el objeto del veto u objeción parcial del Poder Ejecutivo.

Entendemos que en todos los procedimientos previstos en la Ley Fundamental que permiten la eventual destitución de autoridades, por decisión de órganos políticos o no jurisdiccionales, sobre la base de la supuesta comisión de hechos punibles, previamente debe realizarse un juicio en sede judicial.

Veamos el caso de los magistrados judiciales. Del mismo modo establecido en el proyecto parcialmente vetado, cuando se trata del enjuiciamiento de magistrados judiciales por la causal de supuesta comisión de hechos punibles, el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados lo único que decide es autorizar o no que se lleve adelante el respectivo proceso penal; y queda pendiente de la decisión que se adopte en sede judicial, para proceder a destituir o no al magistrados afectado. Sólo cuando se trata de mal desempeño de funciones, el JEM realiza por sí mismo el enjuiciamiento respectivo.[6]

Cuando se trata de las autoridades que pueden ser sometidas a juicio político, la Ley Suprema autoriza que la Cámara de Diputados pueda formular acusación sobre la base de la presunta comisión de delitos (hechos punibles) y que la Cámara de Senadores pueda decidir eventualmente la separación del respectivo cargo (cf. Art. 225 Cn.). La grave deficiencia constitucional consiste en este caso en que órganos no especializados y vinculados estrechamente a lo político-partidario, puedan decidir al respecto, aun cuando no se haya dado intervención alguna de los órganos investidos propiamente de facultades relativas a estas situaciones específicas (Ministerio Público y Poder Judicial).

Una forma de paliar esta deficiencia, mientras no se modifique la norma constitucional, sería establecer que la causal de “comisión de delitos” no pueda ser invocada sin que previamente un agente fiscal haya formulado una imputación contra la autoridad involucrada o una persona afectada haya promovido querella particular, en su caso.[7]

Existe otro procedimiento más previsto en la Constitución en que la destitución de autoridades puede basarse en la presunta comisión de hechos punibles. Se trata de la destitución de gobernadores, intendentes, Juntas Departamentales o Juntas Municipales, dispuesta por la Cámara de Diputados, “por grave irregularidad en la ejecución del presupuesto o en la administración de sus bienes, previo dictamen de la Contraloría General de la República” (cf. Art. 165 Cn.).

En este caso, en que muy probablemente se haya incurrido en hechos punibles, igualmente debiera darse una intervención previa del Ministerio Público, mediante la formulación de una imputación.

Como lo hemos expresado precedentemente, en todos los casos en que exista la posibilidad de la comisión de hechos punibles, lo más acertado es que se dé la intervención previa, cuando menos, del Ministerio Público y, de ser posible, del Poder Judicial.

5. Volviendo al tema de la pérdida de investidura de un legislador, debe señalarse que ya no será posible adoptar nuevamente esta determinación respecto de O. González Daher, una vez iniciado el nuevo período legislativo el 1 de julio de 2018. Voceros del propio Partido Colorado mencionan esta supuesta posibilidad que no constituye más que una falsa propaganda electoral de depurar a futuro su lista de senadores, mediante una irrealizable acción.

En efecto, mal que bien, O. González Daher fue privado de su anterior investidura de senador. En alrededor de noventa días, volverá a la Cámara de Senadores con una nueva investidura otorgada por pueblo, y ya no será posible volver a privarle de ella por la misma causa. Al respecto rige el principio del non bis in ídem, de acuerdo con lo establecido en el Art. 17, inc. 4, de la Constitución.

Actualmente se encuentra sometido a un proceso penal. En poco tiempo gozará de nuevo de la inmunidad de proceso. Lo que tendrá que plantearse al Senado es un pedido de desafuero, a fin de que continúe sometido a dicho proceso. Pero la ANR lo seguirá teniendo en su bancada de senadores, salvo el improbable caso de que se decrete su prisión preventiva, o que posteriormente sea condenado a una pena privativa de libertad.

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[1] Art. 201 Cn. De la pérdida de la investidura.
Los senadores y diputados perderán su investidura, además de los casos ya previstos, por las siguientes causas:
1) la violación  del régimen de las inhabilidades e incompatibilidades previstas en esta Constitución, y
2) el uso indebido de influencias, fehacientemente comprobado …

[2] Art. 273. De la competencia.
… el juzgamiento … de los derechos y de los títulos de quienes resulten elegidos, corresponden exclusivamente a la Justicia Electoral …

[3] Art. 190 Cn. …Por mayoría de dos tercios podrá amonestar o apercibir a cualquiera de sus miembros, por inconducta en el ejercicio de sus funciones, y suspenderlo hasta sesenta días sin goce de dieta. Por mayoría absoluta podrá removerlo por incapacidad física o mental, declarada por la Corte Suprema de Justicia. En los casos de renuncia, se decidirá por simple mayoría de votos.

[4] Constitución de 1870. Art. 60.- Cada Cámara es Juez exclusivo de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez …

Art. 62.- Cada Cámara … podrá con dos tercios de votos corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones o removerlo por inhabilidad física o moral y hasta excluirlo de su seno, cuando la Cámara lo juzgue incapaz o inhábil para asistir a su seno …

Constitución de 1940. Art. 71.- La Cámara es juez exclusivo de la elección, derechos y títulos de sus miembros. Ella podrá, con dos tercios de votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones o removerlos por inhabilidad física o moral y excluirlos de su seno …

Constitución de 1967. Art. 140. Cada Cámara es juez exclusivo de la elección, derechos y títulos de sus miembros …

Art. 141. Por mayoría de dos tercios de votos, cada Cámara podrá amonestar a cualquiera de sus miembros o excluirlo de su seno, por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, por incapacidad o por inhabilidad física o mental, debidamente comprobada …
[5] La ley prevé el delito de “tráfico de influencias”, en los siguientes términos:

1) El que reciba o se haga prometer para sí o para un tercero, dinero o cualquier otro beneficio como estímulo o recompensa para mediar ante un funcionario público, en un asunto que se encuentre conociendo o haya de conocer invocando poseer relaciones de importancia o influencia reales o simuladas, será castigado con pena privativa de libertad hasta  tres años o multa.

2) Igual pena se aplicará a quien entregue o prometa dinero o cualquier otro beneficio, para obtener el favor de un funcionario público.

3) Si la conducta señalada en los incisos 1) y 2) de este artículo estuviera destinada a hacer valer una influencia ante un magistrado del Poder Judicial o ante fiscales del Ministerio Público, a fin de obtener la emisión, dictado, demora u omisión de un dictamen, resolución o fallo en asuntos sometidos a su consideración, el límite legal máximo de la sanción se elevará hasta cinco años de pena privativa de libertad (Art. 7º , Ley Nº 2523, del 13 de diciembre de 2004, Que previene, tipifica y sanciona el enriquecimiento ilícito en la función pública y el tráfico de influencias).

[6] “Si la cau­sa de enjuiciamiento fuere la comisión de delitos, el Jurado podrá determinar que el magistrado o agente fiscal acusado sea puesto a disposición del Juez competente, a quien le pasará los antecedentes de la cuestión. En este caso, el proceso de enjuiciamiento quedará suspendido hasta que recaiga sentencia definitiva en el juicio penal” (Art. 13, 1er. pfo., Ley N° 3759/09).

“… si por la comisión de delitos se presentare ante la justicia ordinaria, denuncia o querella criminal contra un magis­trado o agente fiscal, el Juez elevará los antecedentes al Jurado me­diante auto fundado. El Jurado examinará el mérito de la acusación y, en su caso, pondrá al enjuiciado a disposición del Juez de la causa, a los efectos de lo establecido en el párrafo primero del presente artículo” (Art. 13, 4º pfo., Ley N° 3759/09).

“Finiquitado en la jurisdicción penal el proceso al imputado por comisión delitos, sea la sentencia absolutoria o condenatoria, el Jurado dispondrá la prosecución del enjuiciamiento hasta dictar sentencia definitiva” (Art. 32, Ley Nº 3759/09).

[7] Sugerimos las ideas señaladas, en nuestro proyecto de ley reglamentaria del Juicio Político (Luis Lezcano Claude, Derecho Constitucional – Parte Orgánica, Asunción, 2018, anexo; o Blog: luislezcanoclaude.wordpress.com).

REELECCIÓN PRESIDENCIAL, ENMIENDA CONSTITUCIONAL Y MEDIOS MASIVOS

1. Disposiciones constitucionales que se pretende modificar. Comenzaremos por analizar la cuestión de fondo, es decir, las disposiciones constitucionales que se desea modificar, sin hacer mención alguna a la vía por la cual se las quiere modificar. Estudiaremos las propuestas tratando de verificar, principalmente, su carácter democrático o no, atendiendo a su contenido.
a) La principal propuesta es, sin duda, la de admitir la posibilidad de reelección del Presidente de la República. De acuerdo con el texto actual de la Constitución de 1992, dicha reelección está prohibida en términos absolutos (No podrá ser reelecto en ningún caso, cf. Art. 229 Cn.).
La primera cuestión consistiría en admitir o no la reelección presidencial. Nos preguntaríamos si esto tiene relación directa con el carácter democrático o no democrático de un régimen de gobierno. A mi criterio, el que un régimen sea democrático no depende de que admita o no la reelección presidencial. Ni siquiera influye en este carácter el que la posibilidad de reelección sea con alternancia o en forma consecutiva; que pueda aplicarse sólo en un período constitucional ulterior o que se aplique de forma inmediata beneficiando incluso al presidente en ejercicio.
Nuestra Constitución prohíbe la reelección presidencial y es democrática. Las constituciones del Uruguay y de Chile la admiten con un periodo de alternancia, y son democráticas. Las constituciones de la Argentina y el Brasil la admiten en forma consecutiva o inmediata (y también con alternancia), y son democráticas. En esto, como se ve, no hay ningún problema.
La posibilidad de reelección planteada sería aplicada en las elecciones que deben celebrarse en abril de 2018. Ella está acorde con la tradición constitucional paraguaya y es lo predominante en el derecho constitucional latinoamericano.
En los últimos tiempos se ha visto en Latinoamérica que la reelección inmediata o consecutiva de un líder es imprescindible para la continuidad de ciertos procesos revolucionarios o de cambios favorables a las clases populares. Así ocurrió con Hugo Chávez, Rafael Correa, Evo Morales, Luis Ignacio Lula Da Silva, Cristina Fernández de Kirchner, etc.
b) Un tema muy similar es el de la reelección de los gobernadores departamentales. Actualmente se encuentra prohibida (Art. 161, 2º pfo., Cn.). Se plantea admitirla en las mismas condiciones que la reelección del Presidente de la República. Tampoco presenta ninguna objeción desde el punto de vista de que tenga carácter democrático.
c) Otros artículos constitucionales que se propone modificar son el 197 y el 235, ambos referidos a inhabilidades, el primero para ser candidato a senador o diputado, y el segundo, para ser candidato a Presidente de la República o Vicepresidente.
Se pretende suprimir algunos incisos de dichos artículos, por ejemplo, para posibilitar que los candidatos a los principales cargos del Ejecutivo (Art. 197, inc. 8, Cn.), puedan ser también candidatos a senadores o puedan integrar la Cámara de Senadores en caso de alcanzar cierto porcentaje de votos. En esto tampoco existe nada contrario a la Ley Suprema, se trata simplemente de criterios.
Otra modificación propuesta es la referida a la renuncia del presidente en ejercicio para postularse para el periodo inmediato. En este caso, la misma no estaría sujeta a la aprobación por el Congreso, sino que bastaría la comunicación a los otros poderes. Esto nos parece lógico, pues, en caso contrario, quedaría abierta la posibilidad de que el órgano legislativo impidiera determinada candidatura, convirtiéndose en un gran elector. De hecho, la opción de aceptar o rechazar la renuncia presentada por el Presidente de la República, tiene relevancia únicamente cuando se esté llevando a cabo un juicio político, el cual podría culminar con la separación del cargo y la consiguiente imposibilidad de acceder a la senaduría vitalicia.

2. Procedimientos para modificar la Constitución. La enmienda. La Constitución paraguaya puede ser modificada por la vía de la enmienda o por la vía de la reforma (Cf. arts. 289 y 290).
El procedimiento de la enmienda exige la aprobación del proyecto respectivo por una y otra cámara del Congreso (Senadores y Diputados), por mayoría absoluta.
El viernes 31 de marzo de 2017, la Cámara de Senadores aprobó el proyecto de enmienda constitucional con los votos de 25 miembros de un total de 45.
La sesión respectiva se realizó bajo la presidencia del Vicepresidente 2º, en una sala que no es la habitual para sesiones plenarias, debido a la negativa del Presidente de la Cámara de Senadores y del Vicepresidente 1º, de permitir el tratamiento del mencionado proyecto.
A mi criterio, la irregularidad no está en esta forma de proceder, pues la mayoría absoluta de integrantes de la Cámara de Senadores deseaba tratar el proyecto de enmienda constitucional. La violación de la Ley Suprema se dio porque el proyecto se repitió antes de que hubiera transcurrido un año de haber sido rechazado (agosto de 2016), lo cual está prohibido por la Constitución (Art. 290, 2º párrafo).
La otra y principal objeción sería que la eliminación de la prohibición de reelección del Presidente de la República (Art. 229 Cn.), no puede ser hecha por la vía de la enmienda.
Ahora, para continuar con el procedimiento de la enmienda, falta la aprobación de la Cámara de Diputados, por mayoría absoluta. En este punto se está actualmente. El oficialismo (sector del Partido Colorado liderado por Cartes), un sector del Partido Liberal y el Partido Frente Guazú (liderado por Fernando Lugo), cuentan con la mayoría de los votos también en esta cámara.
En caso de que se diera la aprobación de esta cámara, el proyecto de enmienda debe ser sometido a un referéndum, cuyo resultado es vinculante. Es decir, cabe la posibilidad de que el electorado se pronuncie por el rechazo de la enmienda y este es un resultado definitivo.
Sólo en caso de un pronunciamiento afirmativo, la enmienda queda perfeccionada. Sobre el particular, la Constitución preceptúa lo siguiente: “Si el resultado de éste (el referéndum) es afirmativo, la enmienda quedará sancionada y promulgada, incorporándose al texto constitucional” (Cf. Art. 290, Cn.).
Si se llegara a este punto, nos encontraríamos ante la situación inédita en nuestros avatares electorales, de que tanto el Partido Colorado como el Partido Liberal, tendrían sectores a favor del sí y sectores a favor del no, lo mismo que otras asociaciones políticas. No se daría, pues, una votación por partidos políticos (en sentido vertical), sino por preferencia del elector (en sentido trasversal).

3. La reforma. La otra vía para la modificación de la Constitución es la reforma. Pero para ello se necesita, en primer lugar, la “declaración de la necesidad de la reforma”, por una mayoría absoluta de dos tercios de votos de los miembros de cada cámara del Congreso. Esto significa un mínimo de 83/84 votos sobre un total de 125 legisladores, lo cual es imposible de lograr para el oficialismo (Cartes y sus adherentes del Partido Colorado) y sus aliados de otros partidos.
Posteriormente debe elegirse a los integrantes de una Convención Nacional Constituyente que debe encargarse de realizar la reforma constitucional. El tiempo requerido para realizar la modificación constitucional por esta vía, es mayor; y, además, existe la incertidumbre acerca de la composición que tendrá el órgano constituyente.
Las dificultades, prácticamente insalvables, para encarar la modificación de la Constitución por esta vía, determinaron que se optara por la vía de la enmienda.

4. Las objeciones a la vía de la enmienda. Ya hemos apuntado que la vía de la enmienda no es la adecuada para eliminar la prohibición de reelección del Presidente de la República. Esto debe hacerse por la vía de la reforma. En efecto, el artículo 290, referente a la enmienda, prohíbe en su último párrafo, usar este procedimiento para modificar lo referente a “la duración de los mandatos”.
Al respecto se ha generado una ardua discusión. Quienes sostienen que la enmienda es una vía idónea, dicen que “duración de mandato” no es lo mismo que “reelección”.
Por nuestra parte, afirmamos que la prohibición comprende todo lo dispuesto en el Art. 229 Cn., cuya denominación es “De la duración del mandato”. Además, resulta ilógico sostener que la extensión del mandato presidencial (por ejemplo, de cinco a seis años) para una futura elección, solo puede ser realizada, vía reforma, por una Convención Nacional Constituyente; cuando la habilitación para la reelección, que en definitiva consiste en que una persona que ya fue Presidente de la República pueda aspirar a un nuevo período de cinco años, en una futura elección, pueda ser realizada vía enmienda.
La otra objeción ya la hemos señalado también, y consiste en que el mismo proyecto de enmienda referente a habilitar la reelección del Presidente de la República, sea presentado de nuevo, antes de transcurrir un año desde su rechazo en agosto de 2016. Esto está prohibido por la Ley Suprema (Art. 290, 2º pfo., Cn.).
No obstante lo señalado que, sin duda, excluye la vía de la enmienda por improcedente, debe dejarse en claro que se trata de objeciones de forma que no inciden sobre el carácter democrático de todas las modificaciones constitucionales que se desea introducir, tal como lo apuntamos más arriba.

5. Aspectos no jurídicos. Los intereses personales mezquinos. Para intentar comprender la situación actual, el análisis no puede quedar circunscripto a lo jurídico. El análisis político es inevitable y necesario como complemento imprescindible del análisis meramente jurídico. En efecto, aquel permite develar aspectos que arrojan luz para una mejor comprensión de los acontecimientos que analizamos.
Es indudable que los dos grandes beneficiados por la admisión de la reelección presidencial serían el actual presidente Horacio Cartes y el ex presidente Fernando Lugo. Y el objetivo principal sería impedir la reelección de Cartes. Y los problemas se han creado por el empecinamiento de éste en lograr ese fin.
En el seno del Partido Colorado se da un duro enfrentamiento entre partidarios de Cartes (“cartistas”) y contrarios a él (liderados por un grupo de senadores). Entre éstos, el senador Mario Abdo Benítez (hijo del ex-secretario privado del Gral. Stroessner), se presenta como el principal aspirante, en disidencia, a la candidatura a la presidencia de la República, por el Partido Colorado. Obviamente, eliminar a Cartes impidiendo su nueva postulación, aparece para Abdo Benítez como un objetivo vital.
El principal partido de oposición, el Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA), también se encuentra dividido. El oficialismo partidario se manifiesta contrario a la enmienda habilitante de la reelección presidencial. Se apoya en lo argumentos válidos expresados precedentemente, pero agita también el temor de habilitar una candidatura vinculada al narcotráfico (la de Cartes), que considera prácticamente imposible de vencer y sumamente nefasta para el porvenir del Paraguay.
Sin embargo, una poderosa razón de oposición a la enmienda consiste en la habilitación del ex presidente Fernando Lugo, cuya candidatura eclipsaría por completo la de Efraín Alegre, actual presidente del PLRA. Un sector disidente de este partido, apoya la figura de la reelección y, en particular, a Lugo.
En estas actitudes no existe ni pizca de defensa de la Constitución ante una eventual grave violación de la misma. Sólo existen intereses electorales mezquinos de quienes en otras oportunidades no tuvieron inconvenientes en trasgredir preceptos de máximo rango.

6. Papel de la prensa. Que los medios decidan. Los medios masivos de comunicación, que en los hechos constituyen un oligopolio, principalmente en manos de Aldo Zucolillo (diario ABC, radios y demás medios), Antonio Vierci (diario Última Hora, radios, canales) y Horacio Cartes (diario La Nación, radios, canales), han ejercido una enorme influencia sobre la población.
Los dos primeros grupos han actuado en forma conteste polarizando las posturas entre democráticos y antidemocráticos. En esta distinción no se aclaraba que el problema debía ser circunscripto a la vía escogida para introducir la modificación a la Constitución (enmienda o reforma), sino que ex profeso se trataba de tildar de violadores de la Constitución a quienes sostuvieran la postura favorable a la reelección presidencial y se consideraba defensores de la Constitución, a quienes adoptaran la posición contraria a la reelección.
La prolongada campaña mediática sostenida por medios escritos, orales, televisivos, etc., con amplio destaque, produjo el efecto deseado de instalar el tema del peligro de una grave violación constitucional hasta en sectores populares que normalmente se suelen ocupar de temas como estos, en forma muy limitada. La manipulación de la opinión pública era evidente.
No es conveniente hacer una gradación de las violaciones constitucionales, pero resulta muy ilustrativa la comparación del caso actual con la grave e indubitable violación constitucional perpetrada en junio de 2012, en que –de lejos- no hubo una agitación popular como la de estos días.
Esto nos lleva a concluir que la labor de los citados medios oligopólicos resultó muy eficaz. Llama la atención que ellos no realizaron una campaña similar cuando se realizó ese remedo de “juicio político” que culminó en unas pocas horas con la destitución de un presidente electo popularmente, sin que se diera a éste la oportunidad real de ejercer su defensa, sin que existieran pruebas que justificaran el procedimiento y su resultado; en definitiva, con una desvergonzada actuación arbitraria de ambas cámaras legislativas.
Asimismo, resulta notable que todos los principales actores que ahora aparecen divididos entre defensores y violadores de la Constitución (salvo, obviamente, Lugo y sus adherentes), en junio de 2012 aparecían todos juntos como indudables violadores de la Norma Suprema.
En conclusión, la reacción tan fuerte de algunos militantes del mismo Partido Colorado y de un sector de militantes del Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA), y, en general, de la sociedad, es el resultado de la labor sostenida a lo largo de varias semanas y con gran despliegue, por los medios masivos que mencionamos, sin que los del actual presidente pudieran contrarrestarlos.
No es posible pensar que una reacción popular tan extrema pudiera producirse espontáneamente, sin la gravitante intervención de los medios masivos de comunicación, cuando, en realidad, la violación de la Constitución no consiste en introducir la posibilidad de reelección presidencial, sino simplemente en la utilización de una vía improcedente (la enmienda) para incluir esa modificación. ¿Para el gran público esto sería suficiente para llegar a los grados de exaltación, exasperación, irritación y crispación a que se llegó? ¿Se consideraría ésta una gran violación constitucional que pone en riesgo la misma existencia del Estado de derecho? ¿Por qué no hubo una reacción similar en junio de 2012 cuando se perpetró una violación constitucional sobre una cuestión de fondo? Porque en esa ocasión los medios adoptaron un papel meramente descriptivo de los hechos, e, incluso, favorable a su desarrollo.
Paradójicamente, lo que hoy se puede observar es que los medios masivos de comunicación han decidido lo que el pueblo (electorado) debe hacer.
Las circunstancias descriptas nos llevan a interrogarnos acerca de cuáles son los intereses ocultos que motivan a dichos medios, no siempre caracterizados por la defensa a ultranza de la Constitución.
Dijimos que los dos beneficiados por la admisión de la reelección serán Fernando Lugo y Horacio Cartes. La resistencia de parte de los medios masivos no parecer ser contra el primero, que sería controlable y con quien, al decir de algunos empresarios, se tuvo menos problemas que en la actualidad.
Hay una reelección concreta que se debe impedir: la de Cartes. Nos preguntamos ¿qué les habrá hecho y que les podría hacer eventualmente en otros cinco años de gobierno, en perjuicio no sólo de sus empresas comerciales mediáticas, sino de las de otra índole de que son propietarios? Desde la perspectiva de las empresas comerciales mediáticas, ¿nos encontramos ante la posibilidad de una grave violación de la Ley Suprema o ante una encarnizada lucha entre grandes grupos empresariales, en lo alto de la pirámide social?

P. S.: La posibilidad de introducir la reelección presidencial por la vía de la enmienda, fracasó. Ello significó una primera derrota del actual Presidente de la República, Horacio Cartes, por su imposibilidad de presentarse de nuevo como candidato para el período 2018-2023. Esta situación afectó también al ex presidente Fernando Lugo. Es decir, los grupos mediáticos y económicos encabezados por Aldo Zucolillo y Antonio Veirci obtuvieron un triunfo sobre el de Horacio Cartes. Igualmente el aspirante a candidato del Partido Liberal Radicial Auténtico (PLRA), Efraín Alegre, se vio favorecido.

Cartes, sin embargo, no se dio por vencido e impuso como candidato de su sector a Santiago Peña, joven con veinte años de pertenencia al Partido Liberal y afiliado por conveniencia al partido oficialista en octubre de 2016. Los medios económicos y mediáticos adversos continuaron su campaña contra quien consideraban una simple marioneta, una extensión del poder del actual mandatario quien está postulado como candidato a senador. El 17 de diciembre de 2017, fecha de las elecciones internas de los partidos políticos, se dio la segunda derrota de H. Cartes: su delfín fue derrotado por el candidato de la disidencia, Mario Abdo Benítez.

Ahora los sectores adversos van en pos de la tercera derrota de Cartes: la invalidación de su candidatura a la Cámara de Senadores.

En definitiva, los dos postulantes a la presidencia de la República con posibilidades de ser electos efectivamente, M. Abdo Benítez, por el Partido Colorado, y Efraín Alegre, por el PLRA, son ideológicamente muy similares, es decir, conservadores, y responden a los intereses de las clases dominantes. En estas circunstancias, no existe ninguna posibilidad de un cambio profundo que afecte la estructura de la sociedad paraguaya y favorezca a las clases postergadas.

 

 

 

ACCIÓN DE DECLARACIÓN DE CERTEZA CONSTITUCIONAL

1. Introducción. Desde hace varios años, la Corte Suprema de Justicia ha venido ejerciendo la facultad de interpretar cláusulas constitucionales y determinar su alcance y sentido.
La Ley Suprema confiere al Poder Judicial la atribución de interpretar la Constitución (cf. Art. 247 Cn.) y, en particular, la Corte Suprema de Justicia, como máximo órgano jurisdiccional y titular exclusivo de la potestad de ejercer el control de constitucionalidad, actúa con carácter de intérprete final de la Constitución.
Esa tarea interpretativa de cláusulas constitucionales, la ha hecho la Corte Suprema en varios casos sin usar la frase “declaración de certeza constitucional”. La misma aparece consignada por primera vez en un fallo, en 1999. Posteriormente se consolida esta vía y, a partir de 2014, ya aparece claramente definida la “acción de declaración de certeza constitucional”.

2. Casos precedentes. En varias oportunidades, la Corte Suprema de Justicia ha realizado la interpretación de una cláusula constitucional. A continuación se transcribe la parte resolutiva de diversos fallos del máximo órgano jurisdiccional.

a) JUICIO:»EMILIO CAMACHO C/ DANIEL FRETES VENTRE, CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA S/ AMPARO”.

Acuerdo y Sentencia N° 481
Asunción, 20 de noviembre de 1996.
VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Sala Constitucional
RESUELVE:
1. DEJAR establecido que la Contraloría General de la República debe ser ejercida exclusivamente por el Contralor General de la República en los términos del Art. 283 de la Constitución Nacional …

b) JUICIO: «TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA ELECTORAL S/ ELECCIONES GENERALES PARA EL PODER EJECUTIVO».

Acuerdo y Sentencia N° 191
Asunción, 27 de abril de 1999
VISTOS: Los méritos del acuerdo que antecede, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
RESUELVE:
1º. DECLARAR CON ALCANCE DE CERTEZA CONSTITUCIONAL que el actual Presidente Constitucional de la República del Paraguay, Dr. Luis Ángel González Macchi, deberá completar el período constitucional 1998-2003.
2º. DECLARAR CON EL MISMO ALCANCE que el Tribunal Superior de Justicia Electoral debe convocar a elecciones, únicamente para el cargo de Vice-Presidente de la República por el periodo constitucional 1998-2003.

(Comentario: En este fallo se usa por primera vez la expresión “certeza constitucional”. En cuanto a la forma, es decir, a lo procesal, personalmente era partidario de que el Tribunal Superior de Justicia Electoral resolviera por sí mismo convocar sólo a elección de Vicepresidente de la República, con lo cual implícitamente se entendería que quien estaba en ejercicio de la Presidencia de la República, debía continuar hasta finalizar el período constitucional en curso. Con posterioridad, un fiscal electoral debería promover una acción de inconstitucionalidad contra la resolución del TSJE. De este modo se tendría el criterio de la Corte Suprema de Justicia.
Sin embargo, prevaleció la postura de plantear la cuestión en la forma que queda indicada más arriba. Para evitar restar fuerza a la decisión de la Corte, que así pudo ser unánime, me adherí al criterio mayoritario. En efecto, coincidía con las decisiones adoptadas, que, a mi entender, resultaban del primer párrafo del Art. 234 Cn., como lo había expresado con precedencia y en abstracto, en un artículo publicado en La Ley Paraguaya, en marzo de 1998.
En el campo político, la marcada división entre el sector argañista del Partido Colorado, triunfante en ese momento, y el derrotado sector oviedista, significó una gran presión sobre la Corte Suprema de Justicia, para que se decidiera la continuidad de González Macchi, perteneciente a aquel sector. Por suerte, lo pretendido era lo correcto, aunque resultara de una deficiencia del texto constitucional, pues el orden de sucesión previsto en el Art. 234, 1er. pfo., Cn., debiera ser provisional, hasta la realización de nuevas elecciones en caso de doble acefalía simultanea).

c) JUICIO: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ART. 19 DE LA LEY 609/95; RESOLUCIÓN 421, DE FECHA 5 DE NOVIEMBRE DE 1999, DICTADA POR LA CÁMARA DE SENADORES Y CONTRA EL DECRETO N° 6131 DEL 9 DE NOVIEMBRE DE 1999, DICTADO POR EL PODER EJECUTIVO (PRESENTADA POR MINISTROS DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA)”[Dres. Felipe Santiago Paredes y Jerónimo Irala Burgos].

Acuerdo y Sentencia N° 222
Asunción, 5 de mayo de 2000.
VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
RESUELVE:
… HACER LUGAR a la presente acción de inconstitucionalidad promovida contra el Art. 19 de la Ley N° 609/95, la Resolución N° 421 del 5 de noviembre de 1999, dictada por la Honorable Cámara de Senadores y el Decreto N° 6131, del 9 de noviembre de 1999, dictado por el Poder Ejecutivo, con el alcance previsto en el Art. 137, último párrafo, de la Constitución, y en consecuencia, establecer que el término del ejercicio de la función de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia se rige únicamente por el artículo 261 de la Constitución, por los fundamentos expresados en el exordio de esta resolución …

c`) JUICIO: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ART. 19 DE LA LEY 609/95; RESOLUCIÓN 421, DE FECHA 5 DE NOVIEMBRE DE 1999, DICTADA POR LA CÁMARA DE SENADORES (PRESENTADO POR EL Dr. ENRIQUE SOSA ELIZECHE, MINISTRO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA)”.

ACUERDO Y SENTENCIA N° 223
Asunción, 5 de mayo de 2000.
VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
RESUELVE:
… HACER LUGAR a la presente acción de inconstitucionalidad promovida contra el Art. 19 de la Ley N° 609/95, la Resolución N° 421 del 5 de noviembre de 1999, dictada por la Honorable Cámara de Senadores y el Decreto N° 6131, del 9 de noviembre de 1999, dictado por el Poder Ejecutivo, con el alcance previsto en el Art. 137, último párrafo, de la Constitución, y en consecuencia, establecer que el término del ejercicio de la función de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia se rige únicamente por el artículo 261 de la Constitución, por los fundamentos expresados en el exordio de esta resolución.

(Comentario: En noviembre de 1999, la Cámara de Senadores se excedió por primera vez en cuanto al tema de la permanencia de los ministros de la Corte Suprema de Justicia en sus cargos. En efecto, en virtud de una resolución se arrogó la atribución de confirmar o no a los integrantes del órgano jurisdiccional máximo. La Corte Suprema, en una acertada y valiente decisión, declaró la invalidez de la resolución senatorial (Art. 137, último pfo., Cn.).
Además, realizó la interpretación del Art. 261 Cn. y determinó su sentido y alcance).

d) ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL 2° PÁRRAFO DE LA LEY N° 426/94 “ORGÁNICA DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL, DE FECHA 07 DE DICIEMBRE DE 1994”.

(Comentario: Esta acción fue resuelta por el Acuerdo y Sentencia N° 771, del 30 de julio de 2002.
Por medio de esta acción, también se solicitó la interpretación o determinación del alcance de la cláusula constitucional del 2° párrafo del Art. 161 de la Constitución, que expresa lo siguiente:
“… El Gobernador representa al Poder Ejecutivo en la ejecución de la política nacional. No podrá ser reelecto”.
La acción fue rechazada y, además, la Corte Suprema de Justicia dejó sentada la postura de que los gobernadores departamentales no podían ser reelectos en ninguna circunstancia.
Este caso tiene relevancia actualmente por su similitud con el precepto constitucional que establece la prohibición de reelección para el Presidente de la República y el Vicepresidente).

e) ACCIÓN DE DECLARACIÓN DE CERTEZA CONSTITUCIONAL PROMOVIDA POR EL BANCO CENTRAL DEL PARAGUAY

Acuerdo y Sentencia N° 185
Asunción, 10 de abril de 2014.
VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la Excelentísima
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
R E S U E L V E:
DECLARAR, con alcance de certeza constitucional, la vigencia para el caso, del principio constitucional según el cual los profesionales que perciben remuneración periódica del Estado o de algún otro ente comprendido en el art. 3° de la Ley 1535/1999, no pueden adicionar a dicha remuneración honorarios por trabajos judiciales cobrados a su mandante …

(Comentario: Este caso se refiere a la aplicación del Art. 105 de la Constitución: “De la prohibición de doble remuneración”.
Se puede apreciar que ya aparece la denominación de “acción de declaración de certeza constitucional”, lo cual indica la consolidación de esta vía de pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia.
Es, además, un caso sin mayor relevancia política, en que un órgano de gobierno (el Banco Central del Paraguay), solicita a la Corte Suprema su pronunciamiento sobre el tema. La cuestión pudo haber llegado al máximo órgano jurisdiccional por la vía de la “consulta” de parte del magistrado a quien se le hubiere solicitado una regulación de honorarios o por la vía de una acción de inconstitucionalidad contra las resoluciones de primera y segunda instancias en que se regularan honorarios en las condiciones señaladas por el Banco Central del Paraguay).

f) “LUÍS MARÍA BENÍTEZ RIERA S/ ACCIÓN DE DECLARACIÓN DE CERTEZA CONSTITUCIONAL».

Acuerdo y Sentencia N° 1010

Asunción, 11 de diciembre de 2015.
VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Sala Constitucional
R E S U E L V E:
HACER LUGAR a la acción promovida por el Señor Ministro Dr. Luis María Benítez Riera, declarando con alcance de certeza constitucional que el mismo ha alcanzado la inamovilidad en el ejercicio de la función jurisdiccional que actualmente desempeña, de conformidad con las consideraciones y conclusiones del exordio de esta resolución, hasta el límite de edad previsto en el Art. 261 de la Constitución Nacional.

(Comentario: En este caso se usa la denominación de “acción de declaración de certeza constitucional” y la Corte Suprema de Justicia realiza una interpretación acerca de la inamovilidad de un ministro, consagrada constitucionalmente).

Estos son sólo algunos de los casos en que la Corte Suprema realizó la interpretación de una cláusula constitucional.

3. Fundamentos jurídicos.
La facultad de la Corte Suprema de declarar la certeza constitucional, encuentra sus fundamentos jurídicos a nivel legislativo, en los siguientes artículos del Código Procesal Civil:

a) Art. 99. Acción puramente declarativa. El interés del que propone la acción podrá limitarse a la declaración de la existencia o no existencia de una relación jurídica, o a la declaración de autenticidad o falsedad de un documento.

La ubicación del artículo es la siguiente:
Código Procesal Civil
Libro I, De las disposiciones generales
Título IV, Del ejercicio de la acción
Capítulo I, De las normas generales.

Como se puede apreciar, el precepto poco dice en cuanto a una cuestión que pudiera ser objeto de una declaración de certeza constitucional. Se trata de una norma de carácter general, referente al ejercicio de una acción civil. Por ello, consideramos que el sustento jurídico de la facultad, es muy endeble.

b) Art. 542. Forma y contenido de la decisión …
Cuando se tratare de interpretación de cláusula constitucional, la Corte establecerá su alcance y sentido.

La ubicación del artículo es la siguiente:
Código Procesal Civil
Libro IV, De los juicios y procedimientos especiales
Título I, De la impugnación de inconstitucionalidad
Capítulo I, De la impugnación por vía de excepción.

El contenido del segundo párrafo del artículo 542 CPC, está en consonancia con lo que es la declaración de certeza constitucional. Pero justamente esta circunstancia, es decir, que constituya el segundo párrafo de un artículo relativo a la impugnación de inconstitucionalidad por la vía de la excepción, es lo que hace surgir dudas al respecto. En efecto, ¿se puede considerar a ésta como una vía autónoma para declarar la certeza constitucional en cualquier caso, o se trata de una vía que se da en el marco de una excepción de inconstitucionalidad solamente?

4) El caso actual de la emisión de “bonos soberanos”.
La Corte Suprema de Justicia, en el marco de la “Acción declarativa de certeza constitucional en: Santiago Peña –Ministro de Hacienda s/ Arts. 217 y 202 inc. 10) de la Constitución Nacional”, ha dictado una medida cautelar que habilita al PE, por medio del Ministerio de Hacienda, a emitir bonos del tesoro, es decir, a endeudar al Estado paraguayo, considerando innecesaria la intervención del Congreso, en este caso.
La medida cautelar es una medida provisional, cuya vigencia se extiende mientras dure la tramitación de la acción y hasta que se dicte una resolución definitiva.
El sentido de la medida cautelar no condiciona el sentido de la resolución final, es decir, del Acuerdo y Sentencia que debe dictar la Corte Suprema de Justicia como culminación de dicha acción.
En consecuencia, la Corte Suprema puede fallar en forma definitiva, en sentido contrario al de la medida cautelar, concedida sólo como algo transitorio.
Por ello no resulta prudente que el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Hacienda, proceda a la emisión de los bonos soberanos sólo con el respaldo de la medida cautelar.
¿Cómo quedarían los bonos emitidos durante la vigencia de la medida cautelar, si luego el fallo definitivo de la CSJ es dictado en sentido contrario, es decir, afirmando que el Congreso debe intervenir para la emisión de dichos bonos soberanos?
Quizá desde un punto de vista jurídico podría sostenerse que los bonos soberanos que se emitieran, serían totalmente válidos, al estar en vigencia la autorización que respaldaba su emisión. Pero si luego, la Corte Suprema se pronuncia en sentido contrario, la validez de los bonos, la mayor o menor facilidad para su colocación o para su negociación y la seguridad de su cobro en el momento oportuno, quedarían sujetas a muchas dudas que crearían múltiples dificultades.

P.S.: a) Al día siguiente de la publcación de este artículo, se dio a conocer el Acuerdo y Sentencia Nº 81, del 24 de febrero de 2017, dictado por la Corte Suprema de Justicia en el caso individualizado más arriba. En virtud del mismo, como decisión definitiva, quedaba sentado  que el Poder Ejecutivo podía emitir los llamados «bonos soberanos», durante el ejercicio fiscal 2017, sin necesidad de una nueva aprobación del Congreso, atendiendo a que dicha emisión ya había sido aprobada en la Ley de Presupuesto General de la Nación para el año 2016. Como se sabe, esta ley será aplicada otra vez durante el año 2017, considerando que la respectiva Ley de Presupuesto General fue vetada totalmente por el Poder Ejecutivo.

b) Una cuestión que debió ser analizada previamente es la de si el Ministerio de Hacienda tiene o no legitimación activa para promover una acción como la que estudiamos. En nuestra opinión no la tiene, pues se trata de una entidad que forma parte y depende del Poder Ejecutivo, el cual si está legitimado para la promoción de una acción como ésta.

c) Mencionamos aquí un resolución en que la Corte Suprema sienta los presupuestos para la denegación de una acción declarativa de certeza constitucional.

JUICIO: CERTEZA CONSTITUCIONAL EN RELACION A LA REELECCION PRESIDENCIAL.

A.I. Nº 204, del 24 de febrero de 2016

Considerando: Se pide que la CSJ «se expida acerca de una serie de cuestiones relativas a la regulación constitucional sobre la prohibición de reelección presidencial y su eventual modificación por los mecanismos de la enmienda o la reforma constitucionales (interpretación y alcance de los artículos 229, 289 y 290 de la Constitución …)».

Se trata de «un mero caso de solicitud interpretativa formulada en abstracto al máximo órgano jurisdiccional de la República». Se afirma que la CSJ «no es un órgano de consultas abstractas o especulativas».

Se sostiene que se requiere «legitimación activa del accionante, en función de algún interés, daño o agravio demostrado que justifique la promoción de la acción».

Resuelve: Denegar la petición formulada.