ACCIÓN DE DECLARACIÓN DE CERTEZA CONSTITUCIONAL

1. Introducción. Desde hace varios años, la Corte Suprema de Justicia ha venido ejerciendo la facultad de interpretar cláusulas constitucionales y determinar su alcance y sentido.
La Ley Suprema confiere al Poder Judicial la atribución de interpretar la Constitución (cf. Art. 247 Cn.) y, en particular, la Corte Suprema de Justicia, como máximo órgano jurisdiccional y titular exclusivo de la potestad de ejercer el control de constitucionalidad, actúa con carácter de intérprete final de la Constitución.
Esa tarea interpretativa de cláusulas constitucionales, la ha hecho la Corte Suprema en varios casos sin usar la frase “declaración de certeza constitucional”. La misma aparece consignada por primera vez en un fallo, en 1999. Posteriormente se consolida esta vía y, a partir de 2014, ya aparece claramente definida la “acción de declaración de certeza constitucional”.

2. Casos precedentes. En varias oportunidades, la Corte Suprema de Justicia ha realizado la interpretación de una cláusula constitucional. A continuación se transcribe la parte resolutiva de diversos fallos del máximo órgano jurisdiccional.

a) JUICIO:”EMILIO CAMACHO C/ DANIEL FRETES VENTRE, CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA S/ AMPARO”.

Acuerdo y Sentencia N° 481
Asunción, 20 de noviembre de 1996.
VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Sala Constitucional
RESUELVE:
1. DEJAR establecido que la Contraloría General de la República debe ser ejercida exclusivamente por el Contralor General de la República en los términos del Art. 283 de la Constitución Nacional …

b) JUICIO: “TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA ELECTORAL S/ ELECCIONES GENERALES PARA EL PODER EJECUTIVO”.

Acuerdo y Sentencia N° 191
Asunción, 27 de abril de 1999
VISTOS: Los méritos del acuerdo que antecede, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
RESUELVE:
1º. DECLARAR CON ALCANCE DE CERTEZA CONSTITUCIONAL que el actual Presidente Constitucional de la República del Paraguay, Dr. Luis Ángel González Macchi, deberá completar el período constitucional 1998-2003.
2º. DECLARAR CON EL MISMO ALCANCE que el Tribunal Superior de Justicia Electoral debe convocar a elecciones, únicamente para el cargo de Vice-Presidente de la República por el periodo constitucional 1998-2003.

(Comentario: En este fallo se usa por primera vez la expresión “certeza constitucional”. En cuanto a la forma, es decir, a lo procesal, personalmente era partidario de que el Tribunal Superior de Justicia Electoral resolviera por sí mismo convocar sólo a elección de Vicepresidente de la República, con lo cual implícitamente se entendería que quien estaba en ejercicio de la Presidencia de la República, debía continuar hasta finalizar el período constitucional en curso. Con posterioridad, un fiscal electoral debería promover una acción de inconstitucionalidad contra la resolución del TSJE. De este modo se tendría el criterio de la Corte Suprema de Justicia.
Sin embargo, prevaleció la postura de plantear la cuestión en la forma que queda indicada más arriba. Para evitar restar fuerza a la decisión de la Corte, que así pudo ser unánime, me adherí al criterio mayoritario. En efecto, coincidía con las decisiones adoptadas, que, a mi entender, resultaban del primer párrafo del Art. 234 Cn., como lo había expresado con precedencia y en abstracto, en un artículo publicado en La Ley Paraguaya, en marzo de 1998.
En el campo político, la marcada división entre el sector argañista del Partido Colorado, triunfante en ese momento, y el derrotado sector oviedista, significó una gran presión sobre la Corte Suprema de Justicia, para que se decidiera la continuidad de González Macchi, perteneciente a aquel sector. Por suerte, lo pretendido era lo correcto, aunque resultara de una deficiencia del texto constitucional, pues el orden de sucesión previsto en el Art. 234, 1er. pfo., Cn., debiera ser provisional, hasta la realización de nuevas elecciones en caso de doble acefalía simultanea).

c) JUICIO: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ART. 19 DE LA LEY 609/95; RESOLUCIÓN 421, DE FECHA 5 DE NOVIEMBRE DE 1999, DICTADA POR LA CÁMARA DE SENADORES Y CONTRA EL DECRETO N° 6131 DEL 9 DE NOVIEMBRE DE 1999, DICTADO POR EL PODER EJECUTIVO (PRESENTADA POR MINISTROS DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA)”[Dres. Felipe Santiago Paredes y Jerónimo Irala Burgos].

Acuerdo y Sentencia N° 222
Asunción, 5 de mayo de 2000.
VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
RESUELVE:
… HACER LUGAR a la presente acción de inconstitucionalidad promovida contra el Art. 19 de la Ley N° 609/95, la Resolución N° 421 del 5 de noviembre de 1999, dictada por la Honorable Cámara de Senadores y el Decreto N° 6131, del 9 de noviembre de 1999, dictado por el Poder Ejecutivo, con el alcance previsto en el Art. 137, último párrafo, de la Constitución, y en consecuencia, establecer que el término del ejercicio de la función de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia se rige únicamente por el artículo 261 de la Constitución, por los fundamentos expresados en el exordio de esta resolución …

c`) JUICIO: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ART. 19 DE LA LEY 609/95; RESOLUCIÓN 421, DE FECHA 5 DE NOVIEMBRE DE 1999, DICTADA POR LA CÁMARA DE SENADORES (PRESENTADO POR EL Dr. ENRIQUE SOSA ELIZECHE, MINISTRO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA)”.

ACUERDO Y SENTENCIA N° 223
Asunción, 5 de mayo de 2000.
VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
RESUELVE:
… HACER LUGAR a la presente acción de inconstitucionalidad promovida contra el Art. 19 de la Ley N° 609/95, la Resolución N° 421 del 5 de noviembre de 1999, dictada por la Honorable Cámara de Senadores y el Decreto N° 6131, del 9 de noviembre de 1999, dictado por el Poder Ejecutivo, con el alcance previsto en el Art. 137, último párrafo, de la Constitución, y en consecuencia, establecer que el término del ejercicio de la función de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia se rige únicamente por el artículo 261 de la Constitución, por los fundamentos expresados en el exordio de esta resolución.

(Comentario: En noviembre de 1999, la Cámara de Senadores se excedió por primera vez en cuanto al tema de la permanencia de los ministros de la Corte Suprema de Justicia en sus cargos. En efecto, en virtud de una resolución se arrogó la atribución de confirmar o no a los integrantes del órgano jurisdiccional máximo. La Corte Suprema, en una acertada y valiente decisión, declaró la invalidez de la resolución senatorial (Art. 137, último pfo., Cn.).
Además, realizó la interpretación del Art. 261 Cn. y determinó su sentido y alcance).

d) ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL 2° PÁRRAFO DE LA LEY N° 426/94 “ORGÁNICA DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL, DE FECHA 07 DE DICIEMBRE DE 1994”.

(Comentario: Esta acción fue resuelta por el Acuerdo y Sentencia N° 771, del 30 de julio de 2002.
Por medio de esta acción, también se solicitó la interpretación o determinación del alcance de la cláusula constitucional del 2° párrafo del Art. 161 de la Constitución, que expresa lo siguiente:
“… El Gobernador representa al Poder Ejecutivo en la ejecución de la política nacional. No podrá ser reelecto”.
La acción fue rechazada y, además, la Corte Suprema de Justicia dejó sentada la postura de que los gobernadores departamentales no podían ser reelectos en ninguna circunstancia.
Este caso tiene relevancia actualmente por su similitud con el precepto constitucional que establece la prohibición de reelección para el Presidente de la República y el Vicepresidente).

e) ACCIÓN DE DECLARACIÓN DE CERTEZA CONSTITUCIONAL PROMOVIDA POR EL BANCO CENTRAL DEL PARAGUAY

Acuerdo y Sentencia N° 185
Asunción, 10 de abril de 2014.
VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la Excelentísima
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
R E S U E L V E:
DECLARAR, con alcance de certeza constitucional, la vigencia para el caso, del principio constitucional según el cual los profesionales que perciben remuneración periódica del Estado o de algún otro ente comprendido en el art. 3° de la Ley 1535/1999, no pueden adicionar a dicha remuneración honorarios por trabajos judiciales cobrados a su mandante …

(Comentario: Este caso se refiere a la aplicación del Art. 105 de la Constitución: “De la prohibición de doble remuneración”.
Se puede apreciar que ya aparece la denominación de “acción de declaración de certeza constitucional”, lo cual indica la consolidación de esta vía de pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia.
Es, además, un caso sin mayor relevancia política, en que un órgano de gobierno (el Banco Central del Paraguay), solicita a la Corte Suprema su pronunciamiento sobre el tema. La cuestión pudo haber llegado al máximo órgano jurisdiccional por la vía de la “consulta” de parte del magistrado a quien se le hubiere solicitado una regulación de honorarios o por la vía de una acción de inconstitucionalidad contra las resoluciones de primera y segunda instancias en que se regularan honorarios en las condiciones señaladas por el Banco Central del Paraguay).

f) “LUÍS MARÍA BENÍTEZ RIERA S/ ACCIÓN DE DECLARACIÓN DE CERTEZA CONSTITUCIONAL”.

Acuerdo y Sentencia N° 1010

Asunción, 11 de diciembre de 2015.
VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Sala Constitucional
R E S U E L V E:
HACER LUGAR a la acción promovida por el Señor Ministro Dr. Luis María Benítez Riera, declarando con alcance de certeza constitucional que el mismo ha alcanzado la inamovilidad en el ejercicio de la función jurisdiccional que actualmente desempeña, de conformidad con las consideraciones y conclusiones del exordio de esta resolución, hasta el límite de edad previsto en el Art. 261 de la Constitución Nacional.

(Comentario: En este caso se usa la denominación de “acción de declaración de certeza constitucional” y la Corte Suprema de Justicia realiza una interpretación acerca de la inamovilidad de un ministro, consagrada constitucionalmente).

Estos son sólo algunos de los casos en que la Corte Suprema realizó la interpretación de una cláusula constitucional.

3. Fundamentos jurídicos.
La facultad de la Corte Suprema de declarar la certeza constitucional, encuentra sus fundamentos jurídicos a nivel legislativo, en los siguientes artículos del Código Procesal Civil:

a) Art. 99. Acción puramente declarativa. El interés del que propone la acción podrá limitarse a la declaración de la existencia o no existencia de una relación jurídica, o a la declaración de autenticidad o falsedad de un documento.

La ubicación del artículo es la siguiente:
Código Procesal Civil
Libro I, De las disposiciones generales
Título IV, Del ejercicio de la acción
Capítulo I, De las normas generales.

Como se puede apreciar, el precepto poco dice en cuanto a una cuestión que pudiera ser objeto de una declaración de certeza constitucional. Se trata de una norma de carácter general, referente al ejercicio de una acción civil. Por ello, consideramos que el sustento jurídico de la facultad, es muy endeble.

b) Art. 542. Forma y contenido de la decisión …
Cuando se tratare de interpretación de cláusula constitucional, la Corte establecerá su alcance y sentido.

La ubicación del artículo es la siguiente:
Código Procesal Civil
Libro IV, De los juicios y procedimientos especiales
Título I, De la impugnación de inconstitucionalidad
Capítulo I, De la impugnación por vía de excepción.

El contenido del segundo párrafo del artículo 542 CPC, está en consonancia con lo que es la declaración de certeza constitucional. Pero justamente esta circunstancia, es decir, que constituya el segundo párrafo de un artículo relativo a la impugnación de inconstitucionalidad por la vía de la excepción, es lo que hace surgir dudas al respecto. En efecto, ¿se puede considerar a ésta como una vía autónoma para declarar la certeza constitucional en cualquier caso, o se trata de una vía que se da en el marco de una excepción de inconstitucionalidad solamente?

4) El caso actual de la emisión de “bonos soberanos”.
La Corte Suprema de Justicia, en el marco de la “Acción declarativa de certeza constitucional en: Santiago Peña –Ministro de Hacienda s/ Arts. 217 y 202 inc. 10) de la Constitución Nacional”, ha dictado una medida cautelar que habilita al PE, por medio del Ministerio de Hacienda, a emitir bonos del tesoro, es decir, a endeudar al Estado paraguayo, considerando innecesaria la intervención del Congreso, en este caso.
La medida cautelar es una medida provisional, cuya vigencia se extiende mientras dure la tramitación de la acción y hasta que se dicte una resolución definitiva.
El sentido de la medida cautelar no condiciona el sentido de la resolución final, es decir, del Acuerdo y Sentencia que debe dictar la Corte Suprema de Justicia como culminación de dicha acción.
En consecuencia, la Corte Suprema puede fallar en forma definitiva, en sentido contrario al de la medida cautelar, concedida sólo como algo transitorio.
Por ello no resulta prudente que el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Hacienda, proceda a la emisión de los bonos soberanos sólo con el respaldo de la medida cautelar.
¿Cómo quedarían los bonos emitidos durante la vigencia de la medida cautelar, si luego el fallo definitivo de la CSJ es dictado en sentido contrario, es decir, afirmando que el Congreso debe intervenir para la emisión de dichos bonos soberanos?
Quizá desde un punto de vista jurídico podría sostenerse que los bonos soberanos que se emitieran, serían totalmente válidos, al estar en vigencia la autorización que respaldaba su emisión. Pero si luego, la Corte Suprema se pronuncia en sentido contrario, la validez de los bonos, la mayor o menor facilidad para su colocación o para su negociación y la seguridad de su cobro en el momento oportuno, quedarían sujetas a muchas dudas que crearían múltiples dificultades.

P.S.: a) Al día siguiente de la publcación de este artículo, se dio a conocer el Acuerdo y Sentencia Nº 81, del 24 de febrero de 2017, dictado por la Corte Suprema de Justicia en el caso individualizado más arriba. En virtud del mismo, como decisión definitiva, quedaba sentado  que el Poder Ejecutivo podía emitir los llamados “bonos soberanos”, durante el ejercicio fiscal 2017, sin necesidad de una nueva aprobación del Congreso, atendiendo a que dicha emisión ya había sido aprobada en la Ley de Presupuesto General de la Nación para el año 2016. Como se sabe, esta ley será aplicada otra vez durante el año 2017, considerando que la respectiva Ley de Presupuesto General fue vetada totalmente por el Poder Ejecutivo.

b) Una cuestión que debió ser analizada previamente es la de si el Ministerio de Hacienda tiene o no legitimación activa para promover una acción como la que estudiamos. En nuestra opinión no la tiene, pues se trata de una entidad que forma parte y depende del Poder Ejecutivo, el cual si está legitimado para la promoción de una acción como ésta.

c) Mencionamos aquí un resolución en que la Corte Suprema sienta los presupuestos para la denegación de una acción declarativa de certeza constitucional.

JUICIO: CERTEZA CONSTITUCIONAL EN RELACION A LA REELECCION PRESIDENCIAL.

A.I. Nº 204, del 24 de febrero de 2016

Considerando: Se pide que la CSJ «se expida acerca de una serie de cuestiones relativas a la regulación constitucional sobre la prohibición de reelección presidencial y su eventual modificación por los mecanismos de la enmienda o la reforma constitucionales (interpretación y alcance de los artículos 229, 289 y 290 de la Constitución …)».

Se trata de «un mero caso de solicitud interpretativa formulada en abstracto al máximo órgano jurisdiccional de la República». Se afirma que la CSJ «no es un órgano de consultas abstractas o especulativas».

Se sostiene que se requiere «legitimación activa del accionante, en función de algún interés, daño o agravio demostrado que justifique la promoción de la acción».

Resuelve: Denegar la petición formulada.

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