La pérdida de investidura de los legisladores: su reglamentación

1. En diciembre de 2017, la Cámara de Senadores decidió la pérdida de investidura del senador Ó. González Daher. En estos días (marzo 2018), fue aprobado por el Congreso un proyecto de ley referente a la reglamentación de este procedimiento. Dicho proyecto ha sido objeto de un veto u objeción parcial del Poder Ejecutivo.

En ocasión de la destitución del senador, no hubo ninguna objeción ni siquiera de parte del afectado, quizá por el concepto desfavorable que ya se tenía de éste, acrecentado todo por la acción mediática y una opinión pública escandalizada por audios que revelaban un indebido tráfico de influencias ejercido principalmente sobre magistrados judiciales e integrantes del Ministerio Público.

Se busca ahora reglamentar dicho procedimiento por medio de una ley del Congreso y nos encontramos ante un proyecto que adolece de gravísimas deficiencias.

2. La primera se refiere a la esencia misma de la facultad de determinar la pérdida de investidura. En efecto, dicha atribución no corresponde a cada cámara respecto de cualquiera de sus integrantes, sino a la Justicia Electoral. Esto significa que la reglamentación no puede referirse al procedimiento que habrá de seguirse en la cámara de que se trate, para concluir eventualmente en una pérdida de investidura.

Dicho proyecto de ley debe reglamentar el procedimiento que corresponde seguir ante los órganos de la Justicia Electoral. Pérdida de la investidura de legislador significa pérdida de la calidad de senador o diputado. Para que se dé esta consecuencia se necesita probar que ha existido “violación del régimen de inhabilidades”, “violación del régimen de incompatibilidades” o “uso indebido de influencias”.[1] Esto debe darse en el marco de un proceso judicial que ofrezca la oportunidad de la defensa y, en general, todas las garantías del debido proceso, en particular, la de ser juzgado por jueces imparciales.

Debe darse un proceso judicial no sólo por la naturaleza de los hechos que deben probarse, sino también, y principalmente, porque la investidura de legislador no ha sido conferida (con el alcance de que haya sido declarada) por la cámara respectiva, sino por la Justicia Electoral.[2] Mal puede entonces una cámara privar a uno de sus miembros de algo que no le confirió.

El artículo 201 Cn., al referirse a la pérdida de investidura, dice “además de los casos ya previstos”. Son éstos la remoción por incapacidad física o mental y la renuncia, previstos en el artículo 190 Cn.[3] Dicho precepto establece las medidas que cada cámara puede adoptar respecto de sus miembros y entre ellas no está determinar la pérdida de investidura, en general, sino sólo cuando se trate de incapacidad física o mental.

En las constituciones precedentes, se establecía que cada cámara era juez exclusivo de los derechos y títulos de sus miembros, y además se consagraba la facultad de excluirlos de su seno “por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones”, como expresaba la Constitución de 1967.[4] La Convención Nacional Constituyente de 1992 eliminó dicha facultad en la Constitución que fue sancionada y promulgada ese año.

Como conclusión de esta parte debe señalarse que las cámaras no pueden reglamentar el Art. 201 de la Constitución, en el sentido de establecer el procedimiento que debe seguirse para que cualquiera de las cámaras, como disposición final, determine la pérdida de investidura de uno de sus miembros, porque no están investidas de esta facultad. Lo que debe reglamentarse es el procedimiento a seguir ante la Justicia Electoral.

3. La segunda gravísima deficiencia del proyecto de ley, se refiere a la mayoría requerida para adoptar la decisión de la pérdida de investidura, en el supuesto negado de que tal facultad correspondiera a cualquiera de las cámaras legislativas. En comparación con lo señalado precedentemente, se podría considerar que esto resulta de menor envergadura, aunque no menos violatorio de la Constitución.

En efecto, la Ley Suprema dispone cuanto sigue: “… Salvo los casos en que esta Constitución establece mayorías calificadas, las decisiones se tomarán por simple mayoría de votos de los miembros presentes …” (Art. 185 Cn.).

Esto significa que, como principio, todas las decisiones de las cámaras legislativas o el Congreso deben ser adoptadas por simple mayoría de votos. Una mayoría calificada (mayoría de dos tercios, mayoría absoluta o mayoría absoluta de dos tercios), sólo puede ser exigida cuando la Ley Fundamental lo establezca en forma expresa.

En el equivocado proyecto de ley, se pretende exigir una mayoría absoluta de dos tercios, para decidir la pérdida de investidura de un legislador, aunque el artículo 201 Cn. nada dice sobre el particular, lo cual significa que rige el principio general de la simple mayoría.

La pretendida exigencia de la mayoría calificada más difícil de lograr (30 senadores o 54 diputados), se debe al deseo de cada legislador de asegurar su banca debido a la desconfianza existente respecto de sus colegas. En efecto, lo que se trata de evitar es que una coyuntural simple mayoría (que puede variar, como cifras mínimas, de 13 a 24 senadores; o de 22 a 41 diputados) determine la exclusión de cualquiera de los miembros de una cámara.

4. Entre las causales que pueden determinar la pérdida de investidura también se debe hacer una distinción. La “violación del régimen de inhabilidades” y la “violación del régimen de incompatibilidades” no constituyen hechos punibles y podrían ser consideradas equivalentes al mal desempeño de funciones. En estos casos, en el marco de un juicio breve ante un juez electoral y con intervención de un agente fiscal electoral, se podría determinar la existencia o no de la causal respectiva. El fallo dictado podría ser objeto de los recursos y las acciones que sean pertinentes.

El “uso indebido de influencias”, en cambio, ha sido definido como un hecho punible[5], lo cual exige la intervención previa de un agente fiscal que habrá de formular la correspondiente imputación y luego una eventual acusación, y, asimismo, la de magistrados judiciales que habrán de pronunciarse al respecto. A nuestro criterio, siempre que se trate de presuntos hechos punibles necesariamente debe darse la intervención de los órganos investidos propiamente de facultades para determinar la existencia o no del hecho punible.

Esta exigencia, que consideramos era lo único correcto en el proyecto de ley, ha sido el objeto del veto u objeción parcial del Poder Ejecutivo.

Entendemos que en todos los procedimientos previstos en la Ley Fundamental que permiten la eventual destitución de autoridades, por decisión de órganos políticos o no jurisdiccionales, sobre la base de la supuesta comisión de hechos punibles, previamente debe realizarse un juicio en sede judicial.

Veamos el caso de los magistrados judiciales. Del mismo modo establecido en el proyecto parcialmente vetado, cuando se trata del enjuiciamiento de magistrados judiciales por la causal de supuesta comisión de hechos punibles, el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados lo único que decide es autorizar o no que se lleve adelante el respectivo proceso penal; y queda pendiente de la decisión que se adopte en sede judicial, para proceder a destituir o no al magistrados afectado. Sólo cuando se trata de mal desempeño de funciones, el JEM realiza por sí mismo el enjuiciamiento respectivo.[6]

Cuando se trata de las autoridades que pueden ser sometidas a juicio político, la Ley Suprema autoriza que la Cámara de Diputados pueda formular acusación sobre la base de la presunta comisión de delitos (hechos punibles) y que la Cámara de Senadores pueda decidir eventualmente la separación del respectivo cargo (cf. Art. 225 Cn.). La grave deficiencia constitucional consiste en este caso en que órganos no especializados y vinculados estrechamente a lo político-partidario, puedan decidir al respecto, aun cuando no se haya dado intervención alguna de los órganos investidos propiamente de facultades relativas a estas situaciones específicas (Ministerio Público y Poder Judicial).

Una forma de paliar esta deficiencia, mientras no se modifique la norma constitucional, sería establecer que la causal de “comisión de delitos” no pueda ser invocada sin que previamente un agente fiscal haya formulado una imputación contra la autoridad involucrada o una persona afectada haya promovido querella particular, en su caso.[7]

Existe otro procedimiento más previsto en la Constitución en que la destitución de autoridades puede basarse en la presunta comisión de hechos punibles. Se trata de la destitución de gobernadores, intendentes, Juntas Departamentales o Juntas Municipales, dispuesta por la Cámara de Diputados, “por grave irregularidad en la ejecución del presupuesto o en la administración de sus bienes, previo dictamen de la Contraloría General de la República” (cf. Art. 165 Cn.).

En este caso, en que muy probablemente se haya incurrido en hechos punibles, igualmente debiera darse una intervención previa del Ministerio Público, mediante la formulación de una imputación.

Como lo hemos expresado precedentemente, en todos los casos en que exista la posibilidad de la comisión de hechos punibles, lo más acertado es que se dé la intervención previa, cuando menos, del Ministerio Público y, de ser posible, del Poder Judicial.

5. Volviendo al tema de la pérdida de investidura de un legislador, debe señalarse que ya no será posible adoptar nuevamente esta determinación respecto de O. González Daher, una vez iniciado el nuevo período legislativo el 1 de julio de 2018. Voceros del propio Partido Colorado mencionan esta supuesta posibilidad que no constituye más que una falsa propaganda electoral de depurar a futuro su lista de senadores, mediante una irrealizable acción.

En efecto, mal que bien, O. González Daher fue privado de su anterior investidura de senador. En alrededor de noventa días, volverá a la Cámara de Senadores con una nueva investidura otorgada por pueblo, y ya no será posible volver a privarle de ella por la misma causa. Al respecto rige el principio del non bis in ídem, de acuerdo con lo establecido en el Art. 17, inc. 4, de la Constitución.

Actualmente se encuentra sometido a un proceso penal. En poco tiempo gozará de nuevo de la inmunidad de proceso. Lo que tendrá que plantearse al Senado es un pedido de desafuero, a fin de que continúe sometido a dicho proceso. Pero la ANR lo seguirá teniendo en su bancada de senadores, salvo el improbable caso de que se decrete su prisión preventiva, o que posteriormente sea condenado a una pena privativa de libertad.


[1] Art. 201 Cn. De la pérdida de la investidura.
Los senadores y diputados perderán su investidura, además de los casos ya previstos, por las siguientes causas:
1) la violación  del régimen de las inhabilidades e incompatibilidades previstas en esta Constitución, y
2) el uso indebido de influencias, fehacientemente comprobado …

[2] Art. 273. De la competencia.
… el juzgamiento … de los derechos y de los títulos de quienes resulten elegidos, corresponden exclusivamente a la Justicia Electoral …

[3] Art. 190 Cn. …Por mayoría de dos tercios podrá amonestar o apercibir a cualquiera de sus miembros, por inconducta en el ejercicio de sus funciones, y suspenderlo hasta sesenta días sin goce de dieta. Por mayoría absoluta podrá removerlo por incapacidad física o mental, declarada por la Corte Suprema de Justicia. En los casos de renuncia, se decidirá por simple mayoría de votos.

[4] Constitución de 1870. Art. 60.- Cada Cámara es Juez exclusivo de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez …

Art. 62.- Cada Cámara … podrá con dos tercios de votos corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones o removerlo por inhabilidad física o moral y hasta excluirlo de su seno, cuando la Cámara lo juzgue incapaz o inhábil para asistir a su seno …

Constitución de 1940. Art. 71.- La Cámara es juez exclusivo de la elección, derechos y títulos de sus miembros. Ella podrá, con dos tercios de votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones o removerlos por inhabilidad física o moral y excluirlos de su seno …

Constitución de 1967. Art. 140. Cada Cámara es juez exclusivo de la elección, derechos y títulos de sus miembros …

Art. 141. Por mayoría de dos tercios de votos, cada Cámara podrá amonestar a cualquiera de sus miembros o excluirlo de su seno, por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, por incapacidad o por inhabilidad física o mental, debidamente comprobada …
[5] La ley prevé el delito de “tráfico de influencias”, en los siguientes términos:

1) El que reciba o se haga prometer para sí o para un tercero, dinero o cualquier otro beneficio como estímulo o recompensa para mediar ante un funcionario público, en un asunto que se encuentre conociendo o haya de conocer invocando poseer relaciones de importancia o influencia reales o simuladas, será castigado con pena privativa de libertad hasta  tres años o multa.

2) Igual pena se aplicará a quien entregue o prometa dinero o cualquier otro beneficio, para obtener el favor de un funcionario público.

3) Si la conducta señalada en los incisos 1) y 2) de este artículo estuviera destinada a hacer valer una influencia ante un magistrado del Poder Judicial o ante fiscales del Ministerio Público, a fin de obtener la emisión, dictado, demora u omisión de un dictamen, resolución o fallo en asuntos sometidos a su consideración, el límite legal máximo de la sanción se elevará hasta cinco años de pena privativa de libertad (Art. 7º , Ley Nº 2523, del 13 de diciembre de 2004, Que previene, tipifica y sanciona el enriquecimiento ilícito en la función pública y el tráfico de influencias).

[6] “Si la cau­sa de enjuiciamiento fuere la comisión de delitos, el Jurado podrá determinar que el magistrado o agente fiscal acusado sea puesto a disposición del Juez competente, a quien le pasará los antecedentes de la cuestión. En este caso, el proceso de enjuiciamiento quedará suspendido hasta que recaiga sentencia definitiva en el juicio penal” (Art. 13, 1er. pfo., Ley N° 3759/09).

“… si por la comisión de delitos se presentare ante la justicia ordinaria, denuncia o querella criminal contra un magis­trado o agente fiscal, el Juez elevará los antecedentes al Jurado me­diante auto fundado. El Jurado examinará el mérito de la acusación y, en su caso, pondrá al enjuiciado a disposición del Juez de la causa, a los efectos de lo establecido en el párrafo primero del presente artículo” (Art. 13, 4º pfo., Ley N° 3759/09).

“Finiquitado en la jurisdicción penal el proceso al imputado por comisión delitos, sea la sentencia absolutoria o condenatoria, el Jurado dispondrá la prosecución del enjuiciamiento hasta dictar sentencia definitiva” (Art. 32, Ley Nº 3759/09).

[7] Sugerimos las ideas señaladas, en nuestro proyecto de ley reglamentaria del Juicio Político (Luis Lezcano Claude, Derecho Constitucional – Parte Orgánica, Asunción, 2018, anexo; o Blog: luislezcanoclaude.wordpress.com).

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