PODER EJECUTIVO: PROPUESTAS DE REFORMA CONSTITUCIONAL (*)

Luis Lezcano Claude

Introducción

Los últimos procesos de reforma constitucional en Latinoamérica, se han dado en el marco de lo que se podría considerar como procesos revolucionarios, o, por lo menos, en situaciones sociopolíticas propicias para cambios de gran profundidad o radicalidad y que, de hecho, exigían modificaciones de este tipo en la normativa de máximo rango, a fin de que los procesos de cambio pudieran avanzar.

Me refiero a las reformas constitucionales que se han dado en Venezuela (1999), en el Ecuador (2008) y en Bolivia (2009). En estos casos, el poder constituyente ha sido ejercido, en gran medida, en forma originaria, es decir, en el sentido de refundar el Estado. Debe recordarse que la Asamblea Constituyente venezolana se declaró originaria, y también en el Ecuador y en Bolivia la modificación de la Ley Suprema ha tenido este carácter. En este último país, la reivindicación de los derechos y la apertura de canales de participación de un sector –mayoritario o, por lo menos, muy importante- de la población boliviana, como son los pueblos indígenas, puede determinar una transformación radical de esa sociedad.

Las importantes transformaciones que se operaron a nivel de la legislación primaria, es decir, a nivel constitucional, fueron posibles por el ambiente propicio que se vive, y a la vez, sirven para marcar el rumbo y para encauzar los procesos de cambios revolucionarios que se están dando en dichos países, y que tienen de inédito su carácter pacífico, a pesar de la profundidad de los cambios políticos, sociales y económicos que se están operando.

El derecho (y también una Constitución) es reflejo de una realidad determinada o producto de dicha realidad. Las normas jurídicas que se consagran en un momento determinado, cristalizan el pensamiento vigente respecto de los distintos aspectos de la convivencia humana y, salvo lo que permite una interpretación dinámica de las mismas, adquieren carácter estático, con mayor o menor divorcio de una realidad que no se detiene y sigue transformándose.

Eventualmente ese derecho (y también una Constitución) puede convertirse en un obstáculo para el avance en diversos aspectos, y se hace necesario un nuevo marco legal para el desarrollo de renovadas políticas.

Dentro de estos parámetros, ¿puede afirmarse que la Constitución de 1992 está desfasada en el sentido de constituirse en un obstáculo para el avance de la sociedad en sus múltiples aspectos? Creemos que no. Muchas de las disposiciones consagradas en su parte dogmática, aún no han sido llevadas a la práctica en forma adecuada, en particular aquellas que hacen a la caracterización del Estado paraguayo como Estado social de derecho.

En otras palabras, no existe una realidad cuyo desarrollo esté siendo detenido por disposiciones constitucionales, específicamente por las contenidas en la parte dogmática. Las limitaciones en este aspecto, responden, más bien, a situaciones de hecho, antes que a limitaciones de carácter legislativo. Quizá se requieran modificaciones que abran canales más amplios de participación popular y de control de los órganos de gobierno.

Pero si se atiende a la situación actual de la sociedad paraguaya, se puede concluir que no existe un ambiente favorable a cambios de cierta radicalidad, lo cual no significa negar que ellos sean imperiosamente necesarios. En efecto, los cuatro partidos políticos principales del Paraguay (Asociación Nacional Republicana-Partido Colorado, ANR; Partido Liberal Radical Auténtico, PLRA; Partido Unión Nacional de Ciudadanos Éticos, PUNACE; y Partido Patria Querida, PPQ), se caracterizan por su alto conservadurismo (e incluso se puede hablar de posiciones reaccionarias de algunos sectores de los mismos). Asimismo, los principales medios de prensa así como los sectores sociales y económicos dominantes, son extremadamente conservadores. Los sectores a los cuales urge el cambio, particularmente el campesinado, no están debidamente articulados como tales en el aspecto político, como para ejercer una influencia relevante en el ejercicio del poder.

En la actualidad, el 93% de los senadores y el 93.7% de los diputados pertenecen a la ANR, el PLRA, el PUNACE  y el PPQ. Es decir, el predominio de representantes de ideología conservadora, es abrumador. Ni siquiera se puede afirmar que el 7% restante, represente un pensamiento progresista. En estas circunstancias, salvo que medien cambios de relevancia, no se puede pensar que una próxima Convención Nacional Constituyente va a tener una integración distinta a la que hoy tienen las cámaras legislativas en cuanto a su componente ideológico. Esto implica, no solo pocas esperanzas, sino peligro de regresión, por lo que debe evaluarse la conveniencia y la oportunidad de la realización de una Constituyente, así como la posibilidad de arribar a acuerdos previos en cuanto a los puntos que serán objeto de reforma.

Temas específicos

No obstante las puntualizaciones que acabamos de formular, las materias específicas que a nuestro criterio deben ser objeto de reforma en lo que se refiere al Poder Ejecutivo, no ofrecen mayor resistencia y las modificaciones que proponemos podrían ser admitidas.

El estudio que realizamos toma como referencia principal las más recientes constituciones latinoamericanas: la de Venezuela (1999), la del Ecuador (2008) y la de Bolivia (2009). Sobre esta base formulamos las once propuestas de reforma constitucional que desarrollamos a continuación.

1. La composición del Poder Ejecutivo

La primera propuesta se refiere a la composición del Poder Ejecutivo. El artículo 226 de la Constitución dice: “El Poder Ejecutivo es ejercido por el Presidente de la República”. Se establece un ejecutivo unipersonal, ejercido sólo por el Presidente de la República. Se excluye a los funcionarios que están en el entorno o en el ámbito del Poder Ejecutivo, a pesar de su vinculación estrecha con el mismo. Es el caso del Vicepresidente de la República, respecto del cual incluso se ha llegado a sostener en forma ligera y desaprensiva que constituye un órgano extrapoder. Se afirmó tal cosa a pesar de que el Vicepresidente remplaza temporalmente al Presidente de la República, puede participar en las reuniones de Consejo de Ministros y es el enlace entre el Poder Ejecutivo y el Congreso (cf. Arts. 227 y 239 Cn.), entre otras funciones.

Tampoco se menciona a los ministros como funcionarios que ejercen la función ejecutiva. No obstante, se prevé su existencia como “jefes de la administración de sus respectivas carteras” (Art 242 Cn.), a quienes se confía “la dirección y la gestión de los negocios públicos” (Art. 240 Cn.). En particular, deben dar validez mediante su firma, a uno de los actos principales del Presidente de la República. En efecto, los decretos requieren para su validez, el refrendo del ministro del ramo, y por medio de este acto, los ministros asumen responsabilidad solidaria con el Presidente de la República (Arts. 238, inc. 5, y 242 Cn.).

En nuestra opinión, debería modificarse el artículo 226 Cn., atendiendo a lo establecido en las constituciones de Venezuela y Bolivia.

Constitución de VenezuelaArt. 225. El Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los Ministros o Ministras y los demás funcionarios y funcionarias que determinen esta Constitución y las leyes.Art. 226. El Presidente o Presidenta de la República es el Jefe o Jefa del Estado y del Ejecutivo Nacional, en cuya condición dirige la acción del Gobierno.
Constitución de BoliviaArt. 166. I. El Órgano Ejecutivo está compuesto por la Presidenta o el Presidente del Estado, la Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado, y las Ministras y los Ministros de Estado …

Se debe incluir expresamente al Procurador General de la República, o contemplar, como lo hace la Constitución venezolana, una alusión a “los demás funcionarios y funcionarias que determinen esta Constitución y las leyes”.

Sería bueno también aclarar el carácter de jefe del órgano ejecutivo, de que está investido el Presidente de la República.

2. La Vicepresidencia

La Vicepresidencia constituye un problema en cuanto a la misma existencia del cargo. Lo positivo está en cuanto a la certeza acerca de quien va a sustituir al Presidente de la República en caso de que se produzca la falta definitiva de éste. De hecho, en esta circunstancia, el Vicepresidente se convierte en Presidente.

Las dificultades se presentan en lo que se refiere al desempeño del Vicepresidente como tal. En este aspecto, la Constitución en vigor le confiere muy escasas atribuciones. En efecto, el Vicepresidente substituye al Presidente de la República en caso de falta temporal de éste; lo representa nacional e internacionalmente, por designación del mismo; participa de las deliberaciones del Consejo de Ministros y coordina las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo (cf. Arts. 227 y 239 Cn.).

Como se puede apreciar, es poco lo que puede hacer el Vicepresidente. Son muy limitadas las atribuciones que la Constitución le confiere, y sabemos que en el ámbito del derecho público las autoridades no pueden hacer más que aquello que la ley les autoriza. En consecuencia, el Vicepresidente, no porque no quiera sino porque la Ley Suprema no se lo permite, no puede hacer casi nada.

De las atribuciones del Vicepresidente en cuanto tal, tienen cierta relevancia la participación en las reuniones del Consejo de Ministros, y, sobre todo, la coordinación de las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso. Sin embargo, en última instancia, todo depende del espacio que le ceda el Presidente de la República.

Con escasas atribuciones y dependiendo en buena medida del talante del jefe del Ejecutivo, pero considerándose virtuales candidatos a la presidencia para el periodo siguiente, los Vicepresidentes se han esforzado por aparecer haciendo cosas de alguna relevancia. Las divergencias con el Presidente se han dado en sucesivos periodos constitucionales.

En estas circunstancias, la primera cuestión que debe resolverse es si se mantiene o no el cargo de Vicepresidente, y en caso de que la respuesta fuere afirmativa, debe pensarse en modificar las atribuciones que se le confieran.

La constitución del Ecuador no ofrece mucho en este sentido, ya que deja en manos del presidente asignar al vicepresidente las funciones que habrá de ejercer.

La constitución de Bolivia establece que el Vicepresidente o la Vicepresidenta del Estado presidirá la Asamblea Legislativa Plurinacional que está integrada por Cámara de Diputados y Cámara de Representantes Departamentales. Además establece otras atribuciones bastantes similares a las que prevé nuestra Ley Fundamental.

En cuanto a la presidencia del órgano legislativo, debemos señalar que en ocasión de la Convención Nacional Constituyente de 1992 se desechó la idea de que el Vicepresidente pudiera presidir la Cámara de Senadores y, consiguientemente, el Congreso, pues se pensó que no se podía imponer un presidente a otro poder del Estado.

Nuestra opinión es la de suprimir el cargo y legislar un adecuado sistema de sucesión presidencial. En definitiva, en nuestro ordenamiento constitucional esto último es lo que asegura la figura de la vicepresidencia, por lo menos, en cuanto a la determinación del que debe suceder al Presidente de la República en primer lugar.

Ya hemos visto que las atribuciones del Vicepresidente en cuanto tal, son muy restringidas. Dada nuestra posición favorable a la supresión del cargo, no ahondamos en cuanto a las atribuciones que pudieran ser conferidas al Vicepresidente y sólo nos limitamos a señalar que las actuales tienen escasa relevancia.

3. Inhabilidades

En el Art. 135 Cn. se establece una larga lista  de inhabilidades para ser candidato a Presidente o Vicepresidente de la República. Algunas de ellas deben ser suprimidas.

En la propia Convención Nacional Constituyente de 1992, al ser estudiado este artículo, se había propuesto eliminar la inhabilidad de “los ministros de cualquier religión o culto” (inciso 5). El problema es de las iglesias antes que del Estado. Son las iglesias las que deben autorizar o no a sus miembros ser candidatos para un cargo público de contenido político.

La discusión de la inhabilidad de “los propietarios o copropietarios de los medios de comunicación” (inciso 8), determinó también la asunción de posturas encontradas en el seno de la Convención. A nuestro parecer tal inhabilidad no es necesaria. Una regulación como la que hoy está contenida en el Código Electoral, es suficiente para atemperar o eliminar la posibilidad de una influencia desmedida o desequilibrada de los medios masivos de comunicación en los procesos electorales. Creemos que basta con medidas tales como limitar el tiempo que, por día, se puede dedicar a la propaganda de cada uno de los candidatos, en radio y televisión; limitar el espacio que, por día, se pueda usar en los medios escritos; exigir la fijación de precios antes de los actos eleccionarios, de tal manera que no se puedan hacer discriminaciones, etc.

Asimismo, entendemos que el inciso 9 debe eliminarse. En el mismo se consagra la inhabilidad de “el  cónyuge  o los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, o segundo de  afinidad,  de quien se encuentre en ejercicio de la presidencia al realizarse la elección, o la haya desempeñado  por cualquier tiempo en el año anterior a la celebración de aquella”. El correcto funcionamiento de los mecanismos de control que pueden ejercer los demás órganos de gobierno (Congreso, Poder Judicial y Contraloría General de la República, en particular)  sobre el ejecutivo, así como el adecuado desempeño del órgano encargado de la realización de los procesos electorales (Justicia Electoral), pueden asegurar que candidatos próximos al presidente en ejercicio no obtengan ventajas indebidas.

4. La elección del Presidente de la República

En nuestro régimen constitucional, el Presidente de la República es elegido por mayoría simple de votos (Art. 230 Cn.).

El Código Electoral de 1990 (Art. 256) había establecido la exigencia de obtener en la primera votación, la mayoría absoluta (más del cincuenta por ciento de los votos válidos emitidos), para ser electo Presidente de la República. En caso contrario, debía realizarse una segunda votación entre los dos candidatos que hubieren obtenido la mayor cantidad de votos (balotaje o ballotage). Como se ha señalado, esta disposición fue suprimida por la Constitución en vigor antes de que pudiera ser aplicada y se consagró la exigencia de la mayoría simple.

Con este régimen y en el supuesto de que en una elección determinada participen varios candidatos, el porcentaje de votos necesario para resultar ganador podría ser muy bajo y, en consecuencia, quien resulte electo sería ungido Presidente con el apoyo de un sector muy limitado del electorado. Por esta razón es recomendable que se vuelva a adoptar el sistema de mayoría absoluta o balotaje, o alguna de las variantes consagradas en constituciones latinoamericanas.

La exigencia de la mayoría absoluta y, en su caso, el balotaje, lo encontramos en las constituciones del Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, el Perú y el Uruguay.

En las constituciones de Costa Rica, la Argentina, el Ecuador y Bolivia encontramos disposiciones que consagran lo que podemos llamar variantes al sistema de mayoría absoluta o balotaje. Transcribimos a continuación los artículos pertinentes:

Constitución de Costa RicaArt. 138: El Presidente y los vicepresidentes serán elegidos simultáneamente y por una mayoría de votos que exceda del cuarenta por ciento del número total de sufragios validamente emitidos …Si ninguna de las nóminas alcanzare la indicada mayoría, se practicará una segunda elección popular el primer domingo de abril del mismo año entre las dos nóminas que hubieran recibido más votos, quedando elegidos los que figuren en la que obtenga el mayor número de sufragios ….
Constitución de la ArgentinaDe la forma y tiempo de la elección del presidente y vicepresidente de la Nación.Art. 94. El presidente y el vicepresidente de la Nación serán elegidos directamente por el pueblo, en doble vuelta, según lo establece esta Constitución …Art. 96. La segunda vuelta electoral, si correspondiere, se realizará entre las dos fórmulas de candidatos más votados, dentro de los treinta días de celebrada la anterior.Art. 97. Cuando la fórmula que resultare más votada en la primera vuelta hubiere obtenido más del cuarenta y cinco por ciento de los votos afirmativos válidamente emitidos, sus integrantes serán proclamados como presidente y vicepresidente de la Nación.Art. 98. Cuando la fórmula que resultare más votada en la primera vuelta hubiere obtenido el cuarenta por ciento por lo menos de los votos afirmativos válidamente emitidos y, además, existiere una diferencia mayor de diez puntos porcentuales respecto del total de los votos afirmativos válidamente emitidos sobre la fórmula que le sigue en número de votos, sus integrantes serán proclamados como presidente y vicepresidente de la Nación.
Constitución del EcuadorArt. 143. … La Presidenta o Presidente y la Vicepresidenta o Vicepresidente serán elegidos por mayoría absoluta de votos válidos emitidos. Si en la primera votación ningún binomio hubiera logrado mayoría absoluta, se realizara una segunda vuelta electoral dentro de los siguientes cuarenta y cinco días, y en ella participaran los dos binomios más votados en la primera vuelta. No será necesaria la segunda votación si el binomio que consiguió el primer lugar obtiene al menos el cuarenta por ciento de los votos válidos y una diferencia mayor de diez puntos porcentuales sobre la votación lograda por el binomio ubicado en el segundo lugar.
Constitución de BoliviaArt. 167. I.  … Será proclamada a la Presidencia y a la Vicepresidencia la candidatura que haya obtenido el cincuenta por ciento más uno de los votos válidos; o que haya obtenido un mínimo del cuarenta por ciento de los votos válidos, con una diferencia de al menos diez por ciento en relación con la segunda candidatura.II. En caso de que ninguna de las candidaturas cumpla estas condiciones se realizará una segunda vuelta electoral entre las dos candidaturas más votadas, en el plazo de sesenta días computables a partir de la votación anterior. Será proclamada a la Presidencia y a la Vicepresidencia del Estado la candidatura que haya obtenido la mayoría de los votos.

A nuestro criterio, la forma clásica del sistema de mayoría absoluta o balotaje, ha sido mejorada con las variantes introducidas en las constituciones de la Argentina, el Ecuador y Bolivia. Cualquiera de ellas puede ser tomada como base para una reforma del artículo pertinente de la Ley Fundamental paraguaya.

Además, el artículo 230 Cn. dispone que los comicios para la elección del Presidente de la República, “se realizarán entre noventa y ciento veinte días antes de expirar el período constitucional vigente”. La Constitución en vigor disminuyó notablemente el tiempo de seis meses de antelación que establecía la Ley Suprema precedente, y fijó la realización de las elecciones en el lapso que media entre cuatro y tres meses antes de la finalización del período presidencial en curso.

Hasta las elecciones celebradas el 20 de abril de 2008, no se había notado que este tiempo de antelación también podía resultar muy prolongado. En esa oportunidad, la coexistencia de un presidente saliente sumamente desprestigiado y un presidente entrante que había puesto fin al predominio de un partido político por más de seis décadas, resultó atípica en extremo. En los últimos meses del anterior período presidencial, el Palacio de Gobierno y Mburuvichá Roga (Casa del Jefe, residencia presidencial) desaparecieron prácticamente como centros de gravitación política, mientras toda la actividad de ese tipo se trasladaba al lugar en que el presidente entrante desarrollaba las tareas previas a la asunción del cargo.

Por ello sería conveniente acortar aún más el tiempo que medie entre la celebración de las elecciones y la asunción del cargo por parte del nuevo Presidente de la República.

5. La reelección del Presidente de la República

En este tema la Constitución consagra una prohibición de carácter absoluto al disponer que el Presidente de la República y el Vicepresidente “no podrán ser reelectos en ningún caso” (Art. 229 Cn.).

Esta norma constituye, en nuestra opinión, una reacción exagerada a la reelección ilimitada del titular del Ejecutivo, dispuesta en virtud de la Enmienda N° 1 a la Constitución de 1967 (marzo de 1977).

La prohibición de reelección contenida en el Art. 229 Cn., implica que nadie que haya ocupado tales cargos puede volver a ocuparlos. No importa el tiempo que haya desempeñado dichas funciones; debe entenderse que la prohibición rige aún cuando el lapso sea muy breve. Los períodos constitucionales de intervalo no habilitan a una reelección posterior.

Las constituciones paraguayas precedentes admitían la posibilidad de la reelección presidencial.

Una prohibición tan absoluta como la de nuestra Ley Suprema, la encontramos en la Constitución mexicana que dice: “… El ciudadano que haya desempeñado el cargo de Presidente de la República, electo popularmente, o con el carácter de interino, provisional o sustituto, en  ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto” (Art.83). En el mismo sentido pueden mencionarse las constituciones de Guatemala (Art. 187) y Honduras (Art. 239).

Otras constituciones latinoamericanas admiten la reelección con un período de intervalo, como es el caso de Costa Rica, Chile, El Salvador, Haití, Nicaragua, Panamá y Uruguay.

En el más reciente Derecho Constitucional latinoamericano se puede apreciar, sin embargo, una tendencia a admitir la reelección presidencial, incluso la inmediata, por un período más. Una posterior reelección puede darse pero con un periodo constitucional de intervalo.

Somos partidarios de la modificar el artículo pertinente de la Constitución en el sentido de admitir la reelección en el cargo de Presidente de la República en la forma señalada en el párrafo precedente.

Reelección presidencial en Latinoamérica

Prohibición absoluta

Con intervalo

Consecutiva o inmediata

  • Guatemala
  • Honduras
  • México
  • Paraguay
  • Costa Rica
  • Chile
  • El Salvador
  • Haití
  • Nicaragua
  • Panamá
  • Uruguay
  • Argentina
  • Bolivia
  • Brasil
  • Colombia
  • Ecuador
  • Perú
  • República Dominicana
  • Venezuela

6. Inmunidades

El Presidente de la República y el Vicepresidente no gozan de inmunidad de opinión o inviolabilidad. Tampoco los Ministros del Poder Ejecutivo. Esto significa que no están exentos de responsabilidad por las opiniones que viertan en el ejercicio de sus funciones. En otras palabras, puede afirmarse que lo que expresen verbalmente o por escrito puede generarles responsabilidad civil o penal. En consecuencia, pueden ser demandados civilmente, por ejemplo, por indemnización de daño moral; o pueden ser querellados por calumnia, difamación, injuria, denigración de la memoria de los muertos, etc. En este último caso, sin embargo, previamente debe superarse la inmunidad de proceso que los protege, tal como vemos más abajo. En estos casos, de hecho será prácticamente imposible llevar adelante el proceso penal, aunque podrá provocarse la circunstancia objetivamente insuperable que suspenda la prescripción de la acción penal. Además, si las opiniones se hubieran producido hacia el final de sus mandatos, de modo tal que no prescribieran las acciones respectivas, se los podría querellar una vez que cesaran en sus cargos.

El Presidente de la República y el Vicepresidente tampoco gozan de la inmunidad de arresto o detención. Paradójicamente, los Ministros del Poder Ejecutivo están protegidos con esta inmunidad (Art. 241). Esto significa que aquellos pueden ser arrestados o detenidos en los casos que correspondiere, aunque no hubiere flagrancia. Habiendo flagrancia, con mayor razón pueden serlo, pues la inmunidad de detención o arresto cede incluso respecto de quienes están protegidos.

El Presidente de la República y el Vicepresidente sólo gozan de inmunidad de proceso. También los Ministros del Poder Ejecutivo. Dicha inmunidad deriva del hecho de que todos ellos deben ser sometidos a juicio político y separados de sus cargos, antes de que sea posible procesarlos en sede penal (cf. Art. 225 Cn.).

Creemos que el de las inmunidades es un tema que deberá ser considerado con vista a legislarlas en forma completa en relación con el Presidente de la República, el Vicepresidente y los Ministros del Poder Ejecutivo.

7. Acefalía

El artículo 234 de la Ley Suprema que regula la acefalía del Poder Ejecutivo, presenta graves deficiencias de fondo y forma. Se trata de un tema sumamente delicado que exige una disposición de gran claridad y precisión. Sin embargo, este artículo está entre los peores artículos constitucionales en cuanto a su redacción, pues la misma ofrece enormes dificultades.

Su texto es el siguiente:

En caso de impedimento o ausencia del Presidente de la República, lo reemplazará el Vicepresidente, y a falta de éste y en forma sucesiva, el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia.

El Vicepresidente electo asumirá la presidencia de la República si ésta quedase vacante antes o después de la proclamación del Presidente, y la ejercerá hasta la finalización del período constitucional.

Si se produjera la vacancia definitiva de la Vicepresidencia durante los tres primeros años del período constitucional, se convocará a elecciones para cubrirla. Si la misma tuviese lugar durante los dos últimos años, el Congreso, por mayoría absoluta de sus miembros, designará a quien debe desempeñar el cargo por el resto del período.

El artículo trascripto se ocupa en su primer párrafo de la falta del Presidente de la República y establece que éste es reemplazado por el Vicepresidente. Igualmente prevé el caso de la falta del Vicepresidente, es decir, la llamada doble acefalía. Ésta quedaría configurada cuando la falta del Presidente de la República y la del Vicepresidente fueren simultáneas, o cuando fueren sucesivas, pero con un intervalo tan breve que no permitiera proceder en la forma prevista en el último párrafo del citado precepto.

El primer error que se comete es el de establecer para el caso de la falta de ambas autoridades, un orden de sucesión (Presidente del Senado, Presidente de la Cámara de Diputados y Presidente de la Corte Suprema de Justicia) que debiera ser provisional, pero que nada autoriza a considerarlo como tal, sino que, por el contrario, atendiendo a la redacción de la norma, debe ser tenido como definitivo. Nótese que para el caso de falta del Presidente de la República la Constitución no prevé la realización de elecciones o la designación por el Congreso.

El segundo párrafo del artículo 234 Cn. se ocupa de otro tema: la asunción del cargo de Presidente de la República por el Vicepresidente electo en lugar del Presidente electo, y no de la acefalía. Con bastante imprecisión en los términos utilizados, se habla de que el Vicepresidente electo debe asumir la presidencia de la República “si ésta quedase vacante antes o después de la proclamación del Presidente”. En realidad, si esto se produjera, el que debe asumir la presidencia es el Vicepresidente saliente, en ejercicio, y no el Vicepresidente electo, que aún no ha asumido su cargo. A nuestro entender, a lo que se quiso hacer referencia, es a la eventual situación de que se produjera la falta del Presidente electo antes de asumir el cargo, en cuyo caso debe asumir el Vicepresidente electo cuando llegare la fecha fijada constitucionalmente para ello, es decir, al fenecer el período constitucional en curso.

El tercer párrafo del artículo 234 Cn. se refiere a la falta definitiva del Vicepresidente y a la forma de llenarla según cual sea el momento en que se produzca. Volvemos a insistir acerca de que está prevista la celebración de elecciones sólo para cuando la falta del Vicepresidente se produjera en los tres primeros años del período constitucional. Nada similar se ha establecido para el caso de la falta definitiva del Presidente de la República.

La solución prevista en la Constitución no es la mejor. En efecto, en las elecciones que se realicen puede resultar electo un candidato que no pertenezca al mismo partido del Presidente de la República. Incluso no sería necesario que fueran de partidos políticos diferentes, sino sólo de distintos sectores internos de un mismo partido, para que eventualmente surgieran divergencias entre ambos. A la misma situación podría conducir la designación a cargo del Congreso.

La forma en que está legislado el tema de la acefalía del Poder Ejecutivo es realmente mala. En caso de que se mantenga la Vicepresidencia, debe preverse la eventualidad de una doble acefalía. Asimismo, debe establecerse claramente que el orden de sucesión que incluye a los presidentes de las cámaras legislativas y al de la Corte Suprema de Justicia, tiene carácter provisional. Además, debe preverse la celebración de elecciones en caso de doble acefalía o de falta definitiva del Presidente (si se suprime la Vicepresidencia), si ella se produjere dentro de los tres primeros años del período constitucional.

Los textos constitucionales que transcribimos a continuación ofrecen soluciones que, a nuestro criterio, pueden servir de base para legislar sobre la acefalía del Poder Ejecutivo. Son los siguientes:

Constitución del EcuadorFalta simultánea y definitiva en la Presidencia y VicepresidenciaArt. 146. … En caso de falta definitiva de la Presidenta o Presidente de la República, lo reemplazará quien ejerza la Vicepresidencia por el tiempo que reste para completar el correspondiente período presidencial.Ante falta simultánea y definitiva en la Presidencia y en la Vicepresidencia de la República, la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional asumirá temporalmente la Presidencia, y en el término de cuarenta y ocho horas, el Consejo Nacional Electoral convocará a elección para dichos cargos. Quienes resulten elegidos ejercerán sus funciones hasta completar el período. En el caso de que faltare un año o menos, la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional asumirá la Presidencia de la República por el resto del período.
Constitución del BrasilFalta simultánea y definitiva en la Presidencia y VicepresidenciaArt. 80. Em caso de impedimento do Presidente e do Vice-Presidente, ou vacância dos respectivos cargos, serão sucessivamente chamados ao exercício da Presidência o Presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado Federal e o do Supremo Tribunal Federal.Art. 81. Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a última vaga.

§ 1º Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período presidencial,a eleição para ambos cargos será feita trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei …

Constitución del EcuadorFalta definitiva del VicepresidenteArt. 150. … En caso de falta definitiva de la Vicepresidenta o Vicepresidente de la República, la Asamblea Nacional, con el voto conforme de la mayoría de sus integrantes, elegirá su reemplazo de una terna presentada por la Presidencia de la República. La persona elegida ejercerá sus funciones por el tiempo que falte para completar el período …

En definitiva, el tema de la acefalía del Poder Ejecutivo debe ser regulado sobre las siguientes bases:

a) En caso de falta definitiva del Presidente de la República, asume el Vicepresidente por el tiempo que resta del período constitucional en curso.

b) En caso de falta simultánea y definitiva del Presidente de la República y el Vicepresidente, producida en los tres primeros años del período constitucional en curso, deben celebrarse elecciones para designar a quienes desempeñarán estos cargos por el tiempo restante.

c)  En caso de falta simultánea y definitiva del Presidente de la República y el Vicepresidente, producida en los dos últimos años del período constitucional en curso, el Congreso debe designar a quienes desempeñarán estos cargos por el tiempo restante.

d) Para el ejercicio provisional o temporal de la presidencia de la República, cuando ello fuere necesario, debe establecerse el siguiente orden de sucesión: presidente de la Cámara de Senadores, presidente de la Cámara de Diputados y presidente de la Corte Suprema de Justicia.

e) En caso de falta definitiva del Vicepresidente, estando en funciones el Presidente de la República, el Congreso designará a quien debe asumir dicho cargo de una terna presentada por el propio presidente.

8. Juicio político

El juicio político previsto en el artículo 225 de la Constitución de 1992, puede conducir a situaciones injustas cuando se trata de las causales de comisión de delitos en el ejercicio del cargo o comisión de delitos comunes.

En estos casos se observa que órganos como la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, se pronuncian acerca de supuestos hechos punibles, respecto de lo cual resultan incompetentes, sea para formular acusación o para declarar la culpabilidad o no de los sometidos al procedimiento y, en caso afirmativo, determinar la separación de sus cargos.

El juicio político opera como antejuicio, pues debe darse antes del proceso penal en sede judicial, el cual podrá llevarse a cabo en caso de que aquel concluya con la separación del cargo del funcionario sometido al mismo.

En estas circunstancias, para que el Presidente de la República o el Vicepresidente puedan ser sometidos a un proceso penal, previamente deben ser separados de sus cargos como resultado de un juicio político. Sin embargo, puede suceder que como resultado del proceso penal resulten sobreseídos o absueltos. De este modo nos encontraríamos ante el absurdo de que son declarados culpables de la comisión de hechos punibles, por un procedimiento en que prevalecen los criterios políticos, por un órgano que carece de competencia substantiva al respecto y con la consecuencia irreversible de la separación de sus cargos; pero luego en sede judicial, con intervención de órganos competentes, especializados en la materia, y con la amplitud y las garantías que ofrece un proceso penal, se les concede el sobreseimiento o la absolución.

Debe modificarse el artículo 225 Cn. a fin de evitar que se pueda llegar a la situación descripta. Al respecto, creemos que las constituciones del Brasil y de Bolivia, contienen soluciones atendibles.

Constitución del Brasil

Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:I – autorizar, por dois terços de seus membros, a instauraçao de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado …

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:I – procesar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado … nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles …

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I – processar e julgar, originariamente:… b) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente …

Constitución de Bolivia

Art. 185. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia …: 4. Juzgar, como tribunal colegiado en pleno y en única instancia, a la Presidenta o al Presidente del Estado, a la Vicepresidente o al Vicepresidente del Estado, por delitos cometidos en el ejercicio de su mandato. El juicio se llevará a cabo previa autorización de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por decisión de al menos dos tercios de los miembros presentes, y a requerimiento fundado de la Fiscal o del Fiscal General del Estado, quien formulará acusación si estima que la investigación proporcionó fundamento para el enjuiciamiento …

Se puede constatar que, de acuerdo con ambas constituciones, la cámara legislativa interviniente sólo autoriza, mediante una mayoría calificada, el juzgamiento del Presidente de la República, el Vicepresidente o los ministros del Poder Ejecutivo, por la realización de hechos punibles. Pero el proceso penal se lleva a cabo ante el máximo órgano jurisdiccional. De este modo se evita la posibilidad de que se den resultados dispares, como señalamos más arriba.

En el caso de la Constitución de Bolivia el procedimiento está rodeado de mayores garantías, al exigirse que exista requerimiento fundado de la Fiscal o del Fiscal General del Estado para que la cámara legislativa se pronuncie acerca de conceder o no su autorización. Además, dicho funcionario debe formular acusación ante la autoridad jurisdiccional.

9. Revocatoria popular

El más reciente Derecho Constitucional latinoamericano prevé la revocatoria popular con una amplitud que hasta ahora no se le había dado. Esta forma de democracia participativa era admitida respecto de cargos de nivel local o municipal. Las actuales constituciones de Venezuela, Ecuador y Bolivia incluyen en su normativa la revocatoria popular para todos los cargos de elección popular.

Con el alcance indicado, aparece en primer lugar en la Constitución venezolana de 1999. El artículo respectivo es el siguiente:

Constitución de Venezuela

Art. 72. Todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables.Transcurrida la mitad del período para el cual fue elegido el funcionario, un número no menor del veinticinco (25) por ciento de los electores inscritos en la correspondiente circunscripción, podrá solicitar la convocatoria de un referendo para revocar su mandato.Cuando igual o mayor número de electores que los que eligieron al funcionario hubiere votado a favor de la revocatoria, siempre que haya concurrido al referendo un número de electores igual o superior al veinticinco por ciento de los electores inscritos, se considerará revocado su mandato y se procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en las leyes.Durante el período para el cual fue electo el funcionario no podrá hacerse más de una solicitud de revocación de su mandato.

Se puede apreciar que el procedimiento no es fácil. Se exige que el 25% de los electores inscriptos en la correspondiente circunscripción (que en el caso del Presidente de la República, abarca todo territorio del Estado), solicite la revocatoria. Además, para que prospere la misma, es necesario obtener una cantidad de votos igual o mayor que la cantidad de electores que eligieron a la autoridad cuyo mandato se pretende revocar.

En la Constitución ecuatoriana de 2008, están contempladas las siguientes disposiciones:

Constitución del Ecuador

Art. 105. Las personas en goce de los derechos políticos podrán revocar el mandato a las autoridades de elección popular.La solicitud de revocatoria del mandato podrá presentarse una vez cumplido el primero y antes del último año del periodo para el que fue electa la autoridad cuestionada. Durante el periodo de gestión de una autoridad podrá realizarse sólo un proceso de revocatoria del mandato.La solicitud de revocatoria deberá respaldarse por un número no inferior al diez por ciento de personas inscritas en el registro electoral correspondiente. Para el caso de la Presidenta o Presidente de la República se requerirá el respaldo de un número no inferior al quince por ciento de inscritos en el registro electoral.

Art. 106. El Consejo Nacional Electoral … convocará en el plazo de quince días a … revocatoria del mandato, que deberá efectuarse en los siguientes sesenta días.

… la revocatoria de la Presidenta o Presidente de la República en cuyo caso se requerirá la mayoría absoluta de los sufragantes.

El pronunciamiento popular será de obligatorio e inmediato cumplimiento.

En el caso de revocatoria del mandato la autoridad cuestionada será cesada de su cargo y será reemplazada por quien corresponda de acuerdo con la Constitución.

La anterior constitución del Ecuador ya había incluido la revocatoria popular en relación con los integrantes de la Asamblea Legislativa. La nueva constitución extendió su alcance a todas las autoridades de elección popular.

Se puede apreciar que el número de electores que deben solicitar la revocatoria, es menor que el exigido por la Constitución venezolana. En el caso de la Presidenta o el Presidente de la República, esa cantidad es del 15% de los inscriptos en el registro electoral. Asimismo, para que prospere la revocatoria se requiere la mayoría absoluta de los sufragantes, lo cual puede ser una cantidad inferior a la de los electores que eligieron a la autoridad respectiva. Como se ve, el procedimiento es más flexible.

El artículo pertinente de la Constitución boliviana de 2009, es el que transcribimos a continuación:

Constitución de Bolivia

Art. 172. En caso de revocatoria del mandato, la Presidenta o el Presidente del Estado cesará de inmediato en sus funciones, debiendo asumir la Presidencia la persona que ejerza la Vicepresidencia, que convocará a elecciones a la Presidencia del Estado en el plazo máximo de noventa días.

Art. 241. I. Toda persona que ejerza un cargo electo podrá ser revocada de su mandato, de acuerdo con la ley.

II. La revocatoria del mandato podrá solicitarse cuando haya transcurrido al menos la mitad del periodo del mandato. La revocatoria del mandato no podrá tener lugar durante el último año de la gestión en el cargo.

III. El referendo revocatorio procederá por iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o al servidor público.

IV. La revocatoria del mandato de la servidora o del servidor público procederá si en el referendo revocatorio el número de votos a favor de la revocatoria es superior al número de votos en contra.

V. La revocatoria sólo procederá una sola vez en cada mandato constitucional del cargo electo.

Para la realización de la revocatoria se exige el mismo porcentaje del 15% de los electores. Pero la exigencia para que ella prospere es menos rigurosa, al establecerse que procederá si el número de votos a favor de la revocatoria es superior al número de votos en contra.

Somos partidarios de incluir la figura de la revocatoria popular en la próxima reforma constitucional, incluyendo todos los cargos de elección popular, en particular, los de Presidente de la República y Vicepresidente.

10. Senaduría vitalicia

La Constitución de 1992 incluyó en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la senaduría vitalicia. La misma fue creada a fin de permitir que los ex-presidentes, mediante su incorporación a la Cámara Alta, tuvieran un foro desde el cual pudieran seguir colaborando en el manejo de la cosa pública.

El texto constitucional expresa lo siguiente: “Los ex presidentes de la República, electos democráticamente, serán senadores vitalicios de la Nación, salvo que hubiesen sido sometidos a juicio político y hallados culpables. No integrarán el quórum. Tendrán voz pero no voto” (Art. 189 Cn.).

En consecuencia, para ser Senador vitalicio se requiere:

a) Haber sido Presidente de la República.

b) Haber sido electo democráticamente.

c) No haber sido sometido a juicio político y hallado culpable.

El modo en que está prevista la figura de la senaduría vitalicia en la Constitución, da origen a varias dificultades. En cuanto al primer requisito apuntado, nada está establecido acerca del tiempo que debe durar el ejercicio del cargo.¿Se debe haber ejercido la presidencia por todo el período, o también corresponde al presidente que renunció al cargo antes concluir el período para el cual fue nombrado, cualquiera sea el tiempo que haya estado en ejercicio del mismo? Debemos recordar el caso del presidente Cubas Grau: ¿bastan siete meses y medio?

Por otra parte, ¿tiene derecho a una banca como senador vitalicio el Vicepresidente que asume la titularidad del Poder Ejecutivo en forma definitiva por falta del Presidente, sin olvidar que esto puede suceder incluso faltando poco tiempo para fenecer el período presidencial en curso?

La Constitución venezolana de 1961 exigía que el ejercicio del cargo de presidente de la República fuera por “por más de la mitad de un periodo” (Art. 148). Para la constitución chilena de 1980 el ejercicio debía ser “durante seis años en forma continua” (Art. 45).

En cuanto al requisito de haber sido electo democráticamente, la pregunta es si esta expresión debe entenderse exclusivamente en el sentido de haber sido electo “directamente por el pueblo” (Art. 230 Cn.).

En la Convención Nacional Constituyente se afirmó que el artículo “conspira directamente contra el principio de la alternabilidad y periodicidad de todos los mandatos” (cf. Diario de Sesiones de la Comisión Redactora, sesión del 3 de abril de 1992, p. 12). Además se sostuvo que no existía razón para que una banca en un órgano de representación popular fuera otorgada por una vía distinta a la elección popular directa.

Por estas razones, a las cuales se agregan los problemas de interpretación que hemos apuntado, somos del parecer que la figura del senador vitalicio debe ser suprimida. Cabe recordar que esto no constituye más que una reafirmación del criterio que sostuvimos al tratarse el tema en la Convención Nacional Constituyente de 1992.

11. Estado de excepción

El artículo 288 de la Constitución, que se refiere al Estado de Excepción que reemplazaba al Estado de Sitio de la Constitución de 1967, es quizá uno de los artículos en que con mayor claridad se puede apreciar la reacción contra la forma en que durante la dictadura se desvirtuó dicha institución.

Las normas pertinentes de la Constitución precedente, no ofrecen mayores reparos desde el punto de vista jurídico. En realidad, lo condenable era el modo en que se hacía uso de esa institución. En efecto, se declaraba el Estado de Sitio sin que se diera ninguna de las causales que justificaban su implantación; se ordenaba la detención de cualquier persona, no sólo la de aquellas vinculadas a la causal que motivó la adopción de la medida; se prorrogaba indefinidamente la vigencia de una medida que, por su propia naturaleza, debía tener carácter excepcional y, por tanto, una duración limitada; se mantenía la detención de las personas por todo el tiempo de vigencia del Estado de Sitio –que era indefinido- sin ponerlas a disposición de la autoridad judicial competente, etc.

Como se ve, la justificada irritación que causaba el Estado de Sitio, derivaba de las claras y graves violaciones de derechos humanos generadas por su aplicación arbitraria, antes que de los términos en que la institución estaba prevista en el texto constitucional.

De hecho, en cuanto a su formulación jurídica, el Estado de Sitio previsto en las constituciones precedentes, se ha caracterizado por las escasas o limitadas atribuciones excepcionales conferidas al titular del Ejecutivo. Esta característica se ha extremado aún más en la Ley Suprema en vigor, al rodear la actuación del Presidente de la República de controles sumamente rigurosos, que en la práctica vuelven inocuas las facultades excepcionales otorgadas en virtud del Estado de Excepción.

En la Convención Nacional Constituyente de 1991-92 no se tuvo en cuenta, en primer lugar, que las atribuciones excepcionales eran muy limitadas; en segundo lugar, que las deficiencias del anterior Estado de Sitio no estaban, en lo fundamental, en el texto jurídico, sino en la forma arbitraria de su aplicación; y en tercer lugar –y quizá lo más importante- que la razón de ser del Estado de Sitio o Estado de Excepción es la de proveer de medios excepcionales de defensa a un gobierno legítimo.

Al legislar el artículo 288 Cn. se tuvo en mente la forma arbitraria en que durante la dictadura se había recurrido a esta medida y sólo se pensó en someter su uso a limitaciones y controles de una rigurosidad tal que anulan la efectividad que pudieran tener las facultades extraordinarias autorizadas.

Creemos que se tienen que ampliar las atribuciones conferidas al Ejecutivo durante el Estado de Excepción, pensando que mediante la implantación de éste se busca fortalecer la posición de un gobierno legítimo con vistas a su defensa contra fuerzas que pretenden romper el orden constitucional.

Trascribimos a continuación una parte del Art. 288 de la Constitución en vigor, en la cual se puede apreciar que las facultades excepcionales se refieren sólo a la limitación de la libertad física o ambulatoria y a los derechos de reunión y manifestación. Se transcriben también los artículos pertinentes de las constituciones del Ecuador y del Brasil, a modo de ejemplo de la forma en que se puede dar la ampliación de facultades.

Constitución del Paraguay

Art. 288 Cn. …Durante la vigencia del Estado de Excepción, el Poder Ejecutivo sólo podrá ordenar, por decreto y en cada caso, las siguientes medidas: la detención de las personas indiciadas de participar en algunos de esos hechos, su traslado de un punto a otro de la República, así como la prohibición o la restricción de reuniones públicas y de manifestaciones …El Estado de Excepción no interrumpirá el funcionamiento de los poderes del Estado, la vigencia de esta Constitución ni, específicamente, el hábeas corpus.

Constitución del Ecuador

Art. 165. 1. Durante el estado de excepción la Presidenta o Presidente de la República únicamente podrá suspender o limitar el ejercicio del derecho a la inviolabilidad de domicilio, inviolabilidad de correspondencia, libertad de tránsito, libertad de asociación y reunión, y libertad de información, en los términos que señala la Constitución.Declarado el estado de excepción, la Presidenta o Presidente de la República podrá:1. Decretar la recaudación anticipada de tributos.

2. Utilizar los fondos públicos destinados a otros fines, excepto los correspondientes a salud y educación.

3. Trasladar la sede del gobierno a cualquier lugar del territorio nacional.

4. Disponer censura previa en la información de los medios de comunicación social con estricta relación a los motivos del estado de excepción y a la seguridad del Estado.

5. Establecer como zona de seguridad todo o parte del territorio nacional.

6. Disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional y llamar a servicio activo a toda la reserva o a una parte de ella, así como al personal de otras instituciones.

7. Disponer el cierre o la habilitación de puertos, aeropuertos y pasos fronterizos.

8. Disponer la movilización y las requisiciones que sean necesarias, y decretar la desmovilización nacional, cuando se restablezca la normalidad.

Constitución del Brasil

Art. 139. Na vigência do estado de sítio decretado com fundamento no art. 137, I, só poderão ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas:

I – obrigação de permanência em localidade determinada;

II – detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns;

III – restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão, na forma da lei;

IV – suspensão da liberdade de reunião;

V – busca e apreensão em domicílio;

VI – intervenção nas empresas de serviços públicos;

VII – requisição de bens …

Conclusión

Son éstas las modificaciones que proponemos en relación con el Poder Ejecutivo. Creemos que ellas pueden contribuir a dar mayor claridad y precisión a las normas que regulan este órgano; a rodear de suficientes garantías el ejercicio de funciones tan delicadas y a profundizar el carácter democrático que debe tener este órgano.

Entendemos que las propuestas resultan viables en cuanto a que no ofrecen mayores dificultades para su aceptación en una próxima Convención Nacional Constituyente.

Constituciones consultadas

Constitución de la Argentina, de 1994.

Constitución de Bolivia, de 2009.

Constitución del Brasil, de 1988.

Constitución de Costa Rica, de 1949.

Constitución del Ecuador, de 2008.

Constitución del Paraguay, de 1992.

Constitución Venezuela, de 1999.


* Esta monografía ha sido elaborada a partir de una conferencia sobre el tema, pronunciada en la Sala Bicameral del Congreso, en el ciclo de conferencias organizado por la Asociación de Magistrados Judiciales del Paraguay, en noviembre de 2008.

Fue publicada en la Revista Jurídica de la Universidad Americana, del año 2010.

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