Facultad de nombramiento, acuerdos y ternas(*)

Luis Lezcano Claude

La Constitución confiere la facultad de nombramiento a distintos órganos. La mayor o menor amplitud de la misma depende de que pueda ser ejercida sin limitaciones, o de que esté sometida a la concesión de un acuerdo posterior o de que sólo pueda ser ejercida respecto de una terna presentada con anterioridad. El alcance de la facultad de nombramiento reconocida a la Cámara de Senadores en relación con los ministros de la Corte Suprema de Justicia y con los miembros del Tribunal Superior de Justicia Electoral, reviste características singulares que justifican el estudio de las distintas modalidades con que la Constitución consagra dicha facultad. La reflexión sobre este punto nos permitirá esclarecer, en particular, la forma de vinculación del Consejo de la Magistratura, la Cámara de Senadores y el Poder Ejecutivo, en cuanto a los nombramientos en los altos tribunales citados precedentemente.
Facultad de nombramiento plena. En algunos casos esta facultad puede ser ejercida en forma plena, es decir, sin más restricción que la observancia de las disposiciones constitucionales referentes a los requisitos exigidos para el desempeño del cargo de que se trate. Pero no existe la limitación de la intervención de otro órgano. Como ejemplos podemos mencionar el nombramiento de minis¬tros o del Procurador General, por el Presidente de la República (Art. 238, inc. 6). Igualmente se debe incluir aquí el nombramiento de “los comandantes de la Fuerza Pública” (Art. 238, inc. 9).
Necesidad de acuerdo. En otros casos, la facultad de nombramiento reconocida a un órgano, está limitada por el acuerdo que debe prestar otro órgano. Así, la facultad del Presidente de la República para los ascensos de militares o policías, a partir de cierto grado, y para la designación de embajadores y ministros plenipotenciarios, presidente y directores de la Banca Central del Estado y directores paraguayos de los entes binacionales, está condicionada a la obtención del acuerdo de la Cámara de Senadores (Art. 224, incisos 2, 3, 6 y 7).
Es evidente que en ninguno de estos casos se puede proceder a los ascensos o las designaciones si no existe el acuerdo. La Constitución ha conferido al titular del Ejecutivo una facultad de nombramiento restringida por la intervención de la Cámara Alta y si no existe acuerdo, el Presidente debe proponer nuevos candidatos, cuando fuere posible.
Aunque no se trata de nombramiento, se presenta una situación similar en cuanto al acuerdo que debe prestar la Cámara de Diputados al Poder Ejecutivo para intervenir gobiernos departamentales y municipales (Arts. 165 y 222, inc.3). La situación es clara, si no hay acuerdo no puede haber intervención.
Presentación de ternas. En otros casos la facultad de nombra¬miento conferida a un órgano, aparece limitada por el hecho de que la misma sólo puede ser ejercida respecto de una terna cuya pre¬sentación corresponde a otro órgano. Las posibilidades de elección quedan circunscriptas a los tres candidatos propuestos. Esto ocurre en relación con el Defensor del Pueblo: la Cámara de Diputados tiene la facultad de nombrarlo, pero de una terna propuesta por la Cámara de Senadores (Art. 277). La misma situación se presenta en el nombramiento del Contralor General y el Subcontralor (Art. 281).
Asimismo, la Corte Suprema de Justicia designa a los miembros de los tribunales y juzgados de toda la República y a los agentes fiscales, de las ternas propuestas por el Consejo de la Magistratura (Art. 251 y Art. 264, inc. 2).
En estos casos se debe entender que la terna tiene carácter vinculante, pues la Constitución ha conferido la facultad de nombramiento a la Cámara de Diputados o a la Corte Suprema de Justicia, pero limitada por la intervención que le corresponde a la Cámara de Senadores o al Consejo de la Magistratura, en cuanto a la elaboración de las ternas.
Ternas y acuerdo. La Constitución de 1992 ha innovado en el tema de conferir a un órgano una facultad de nombramiento restringida, pero al parecer no muy felizmente. En efecto, en ciertos casos el ejercicio de la misma no sólo está limitado por la presentación de ternas, sino condicionado al otorgamiento de un acuerdo.
Cuando un órgano goza de la facultad de nombramiento condicionada por la prestación de un acuerdo, el mecanismo funciona si no existe limitación en cuanto a la posibilidad de proponer candidatos y, por tanto, se entiende que necesariamente se debe lograr el acuerdo para que el nombramiento sea válido.
Asimismo, cuando la facultad de nombramiento está limitada por la presentación de una terna, el mecanismo funciona -si bien es cierto, en la forma restringida que quiere la ley- si la designación no depende de nada más. El órgano que tiene la facultad de nombramiento elige entre los tres candidatos, y el órgano que presenta la terna cumple su función, siempre que Ésta tenga carácter vinculante.
Pero si se suman las restricciones, la facultad de nombramiento prácticamente desaparece. De acuerdo con nuestro ordenamiento constitucional, esto ocurriría en dos casos: a) en cuanto a la facultad de la Cámara de Senadores para nombrar a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Superior de Justicia Electoral, pues se debe escoger a los candidatos de ternas presentadas por el Consejo de la Magistratura y luego se debe recabar el acuerdo del Poder Ejecutivo (Arts. 264, inc. 1, y 275) ; y b) en cuanto a la facultad del Poder Ejecutivo para nombrar al Fiscal General del Estado, que aparece limitada por la terna que debe presentar el Consejo de la Magistratura y el acuerdo que debe prestar el Senado (Art. 269).
En ordenamientos constitucionales de otros países no hemos encontrado ningún caso en que se establezca esta doble limitación a la facultad de nombramiento, ni tampoco la prestación de acuerdo a cargo de un órgano unipersonal. A juzgar por todas las dificultades que han provocado hasta ahora, son innovaciones poco felices.
Indudablemente, en los dos casos mencionados más arriba, la Constitución ha querido conferir al Senado y al Poder Ejecutivo, una facultad de nombramiento limitada. Por ello se debe considerar que las ternas presentadas por el Consejo de la Magistratura, son vinculantes y el órgano respectivo no tiene más opción que la escoger entre los tres candidatos propuestos. Si se diere la situación de que alguno de los candidatos no reuniere los requisitos exigidos constitucionalmente, ello deberá dilucidarse por la vía de la acción de inconstitucionalidad.
Pero pretender llevar la cuestión al extremo de sostener que el acuerdo reviste en estos dos casos las mismas características que en todos los demás, resulta francamente absurdo. Como señalamos, las ternas tienen carácter vinculante, con lo cual ya se respeta la voluntad de la Constitución de conferir una facultad de nombramiento restringida. Si además se entiende que la palabra “acuerdo” significa concierto de voluntades, y el acuerdo debe ser prestado necesariamente, la facultad de nombramiento del Senado o del Poder Ejecutivo deviene prácticamente inexistente.
Atrapado entre una terna de carácter vinculante que sólo le permite tres opciones y un acuerdo que debe ser logrado necesariamente, el órgano titular de la facultad de nombramiento se convertiría en un simple intermediario. Por ello, sostenemos que en los dos casos aludidos, la palabra “acuerdo” debe ser tomada en su acepción de “parecer” o “consejo”, lo cual permitiría que el órgano investido de la facultad de nombramiento pudiera ratificarse en su elección, aún a riesgo de que en uno de los casos dicho acto estu¬viera a cargo de un órgano unipersonal.

(*) Publicado en La Ley, Revista Jurídica Paraguaya, Asunción, enero-marzo de 1994, Año 17, No. 1, pp. 77-79.

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