LA CONSTITUCIÓN DE 1844

Introducción

La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aprobada por la Asamblea Nacional el 26 de agosto de 1789, a poco tiempo de iniciada la Revolución Francesa, establecía en su artículo 16 que “toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada, ni determinada la separación de los poderes, carece de constitución”. Expresada esta idea en forma positiva, significa que sólo se puede hablar de constitución cuando ella establece, como presupuestos mínimos, una declaración de derechos y la separación de los poderes, es decir, que el ejercicio de las distintas funciones del poder está a cargo de diferentes órganos de gobierno.

Basando nuestro análisis en la existencia o no de las dos partes fundamentales mencionadas, podemos afirmar que la Constitución de 1844 debe ser considerada como la primera ley fundamental propiamente dicha, que tuvo el Paraguay.[1]

En la Constitución de 1844 está claramente establecida la separación de poderes y aparece también una declaración de derechos. Es cierto que existe un abrumador predominio del Poder Ejecutivo y que la declaración deja mucho que desear, pero ambas características están presentes.

Circunstancias históricas de su sanción

El proyecto de constitución fue redactado por Carlos Antonio López con la colaboración de Andrés Gill, entonces secretario general de gobierno. Un Congreso General, convocado durante el gobierno del segundo Consulado e integrado por trescientos diputados, inició sus deliberaciones el 13 de marzo de 1844. El cónsul López presentó el proyecto y propuso que fuera adoptado como constitución. Así se hizo sin discusión alguna en ese mismo día, y el propio López, elegido Presidente de República, la promulgó el 16 de marzo de 1844.

Características generales

La denominación oficial de este cuerpo constitucional es la de “Ley que establece la administración política de la República del Paraguay, y demás que en ella se contiene”. Está dividida en diez títulos y contiene 103 artículos. Carece de preámbulo. Analizándola en cuanto a la distinción clásica entre parte dogmática y parte orgánica, vemos que la mayor parte del texto -nueve títulos con 90 artículos- está dedicada a determinar los órganos de gobierno y sus funciones (en realidad, principalmente el Poder Ejecutivo y en forma más breve el Congreso, pero nada en cuanto al Poder Judicial, respecto del cual sólo se hace una remisión). Por otra parte, sólo los trece artículos finales -en rigor, no todos- conforman la parte dogmática.

En nuestra opinión se debe considerar que el ordenamiento constitucional de 1844 comprende no solamente el texto constitucional propiamente dicho, sino también “las leyes y decretos sancionados por el Soberano Congreso de 25 de Noviembre de 1842″, ratificados en virtud del artículo 11, del Título X, de la Ley Fundamental que estudiamos. Entre estos documentos cabe mencionar el Acta de Independencia, los que se refieren a los símbolos nacionales y a la libertad de vientres, el Estatuto Provisorio para la Administración de Justicia y los que contienen otras resoluciones. Como se puede apreciar, de este modo se amplían tanto la parte dogmática -que incorpora disposiciones muy importantes- como la parte orgánica-particularmente en cuanto a las normas referentes al órgano judicial, que no aparecen en el texto constitucional propiamente dicho.

En el año 1856, la Constitución de 1844 fue objeto de una reforma cuyo contenido veremos más adelante.

Parte orgánica

Separación de poderes. La Constitución de 1844 consagra en forma clara y terminante la división tripartita de las funciones del poder. El artículo 1, del título I, establece lo siguiente: “La Administración General de la República se expedirá en adelante por un Congreso o Legislatura Nacional de Diputados Representantes de la República; por un Presidente en quien resida el Supremo Poder Ejecutivo y por los Tribunales y Jueces establecidos por ley del Soberano Congreso Extraordinario del 25 de noviembre de 1842″. Al Congreso se otorgaba la facultad de “hacer las leyes, interpretarlas o derogarlas”; al Presidente, la de “hacer ejecutar las leyes y reglamentarlas para su ejecución” y a los jueces y tribunales, la de “aplicar las leyes”.[2]

Sin embargo, no existía equilibrio entre los órganos de gobierno. Por el contrario, las disposiciones constitucionales conformaban un Poder Ejecutivo extremadamente fuerte, cuyas atribuciones y cuyo carácter de único órgano político permanente determinaban el sometimiento de los otros órganos y la concentración del ejercicio del poder. Uno de los títulos se denomina “Del Poder Ejecutivo Permanente” y en algunos artículos se habla del “Supremo Poder Ejecutivo”.[3]

El Congreso Nacional

Composición, elección, requisitos. El Congreso Nacional estaba integrado por doscientos diputados elegidos, conforme lo estipulaba el Art. 1º, del Título II, “en la forma hasta aquí acostumbrada, debiendo ser ciudadanos propietarios de las mejores capacidades y patriotismo”. La costumbre observada era la de que los diputados fueran elegidos por la universalidad de los ciudadanos; sin embargo, el derecho de ser miembro del Congreso estaba limitado a la clase propietaria. En otras palabras, todos los ciudadanos eran electores, pero sólo los propietarios eran elegibles.

Posteriormente, el Congreso General extraordinario del 3 de noviembre de 1856, disminuyó a cien el número de diputados y especificó los requisitos exigidos para desempeñar tal función, al establecer que los integrantes del Congreso debían ser “ciudadanos revestidos de las condiciones de la propiedad, probidad, buena fama, conocido patriotismo, del goce de todos los derechos civiles, y de una capacidad regular” (Art. 1º).

Asimismo, se extendió a los electores la exigencia de ser propietario (Art. 2º). Como afirma Pastore, “los que no tenían tierras no podían votar ni ser elegidos miembros del Congreso”.[4]

En cuanto a la elección de los diputados, se dispuso lo siguiente: “El gobierno dirigirá una circular para la elección de diputados, con designación del número que corresponda a cada distrito … Las juntas electorales serán convocadas y presididas en las Villas por los Jefes de milicias; las elecciones tendrán lugar a pluralidad de votos …” (Art. 3º).

Sesiones ordinarias y extraordinarias. El Congreso o Legislatura Nacional era convocado por el Presidente de la República a sesiones ordinarias de cinco en cinco años; y a sesiones extraordinarias toda vez que las circunstancias lo demandaran. Una vez reunido el Congreso sesionaba durante todo el tiempo que el mismo acordara. El Presidente hacía la apertura del Congreso y pasaba “informe por parte oficial del estado político de la República, y de las mejoras y reformas que considere dignas de su atención”. Finalmente, cerraba sus sesiones.[5]

La atribución de declarar la guerra. Correspondía al Congreso declarar la guerra, oídos los motivos que expusiera el Presidente de la República.[6]

El 18 de marzo de 1865, el Congreso paraguayo declaró la guerra a la Argentina. La comunicación al  gobierno de ese país se hizo sólo el 29 del mismo mes.

Con el Brasil las hostilidades se iniciaron sin que se produjera simultáneamente una formal declaración de guerra. En la protesta del 30 de agosto de 1864, el gobierno paraguayo había señalado que consideraría la invasión del territorio uruguayo por tropas brasileñas como un acto “atentatorio al equilibrio de los Estados del Plata, que interesa a la República del Paraguay como garantía de su seguridad, paz y prosperidad” y, en consecuencia, seguidamente afirmaba “que protesta de la manera más solemne contra tal acto, descargándose desde luego de toda la responsabilidad de las ulterioridades de la presente declaración”.

Una vez llegada a la Asunción la noticia de que el ejército brasileño había penetrado en territorio uruguayo, López ordenó el inicio de las hostilidades, para lo cual -dados los antecedentes- no juzgó necesario declarar formalmente la guerra. El 12 de noviembre de 1864 el buque brasileño “Marqués de Olinda” fue apresado. En esa misma fecha fueron rotas las relaciones con el Brasil.

Sin embargo, más adelante, el 18 de marzo de 1865, en la misma ley por la cual se declaraba la guerra a la Argentina, el Congreso resolvió también lo siguiente: “Apruébase la conducta del Poder Ejecutivo de la Nación para con el Imperio del Brasil, en la emergencia traída por su política amenazadora del equilibrio de los Estados del Plata, y por la ofensa directa inferida al honor y la dignidad de la nación; y usando de las atribuciones del Art. 3º, Tít. 3º de la Ley del 13 de marzo de 1844, autorízasele para continuar la guerra”.

En cuanto al Uruguay la guerra se extendió en su calidad de aliado del Brasil y, posteriormente, de firmante del tratado secreto de la Triple Alianza, del 1º de mayo de 1865.

Atribuciones en materia de fondos públicos. El Congreso debía “fijar los gastos generales con presencia de los presupuestos que presentare el Presidente de la República” y “recibir las cuentas de inversión de los Fondos Públicos, examinarlas y aprobarlas”.[7] En otras palabras, el Presidente debía someter al estudio y aprobación del Congreso el presupuesto de gastos del gobierno y posteriormente debía rendir cuenta de la ejecución del mismo. Teóricamente parecería un buen mecanismo de control del Congreso sobre el Poder Ejecutivo, pero dudamos de que en la práctica ofreciera resultados positivos considerando la frecuencia quinquenal de las reuniones del Congreso y las amplias atribuciones del Presidente.

El Poder Ejecutivo

Composición. El Poder Ejecutivo tenía carácter unipersonal. “El Gobierno Nacional permanente ha de ser desempeñado por un solo ciudadano con la denominación de Excelentísimo Señor Presidente de la República del Paraguay”.[8]

Requisitos. Como requisitos para ocupar el cargo de Presidente de la República se exigía: a) ser ciudadano del fuero común, con lo cual quedaban inhabilitados los militares y los eclesiásticos; b) ser natural del país; c) tener cuarenta y cinco años de edad; d) tener capacidad, honradez, patriotismo y buena conducta moral; y e) poseer un capital propio de ocho mil pesos.[9]

El Congreso Extraordinario reunido en noviembre de 1856, redujo a treinta años la edad mínima exigida para ser Presidente de la República y en forma indirecta eliminó el requisito de ser del fuero común, con lo cual también los militares quedaban habilitados. El artículo 4º disponía lo siguiente: “Serán admitidos a la candidatura de la Presidencia, desde la edad de treinta años, los ciudadanos capaces de prestar ese importante servicio a la República”.

Elección del Presidente. El sistema de elección del Presidente era indirecto. En efecto, el Congreso Nacional debía elegirlo en sesión permanente, por votación nominal dada in voce por cada diputado. La mayoría requerida para la elección quedaba conformada con cuatro votos sobre la mitad, como mínimo. En caso de resultar empatada la votación, se la repetía por segunda vez, y si en esta ocasión ninguno obtuviese la mayoría, se debía proceder a un sorteo entre los candidatos entre quienes estuviesen divididos los votos, así resultaría electo Presidente el que decidiera la suerte.[10]

En virtud de la designación realizada por el mismo Congreso de 1844, Carlos Antonio López se convirtió en el primer Presidente constitucional que tuvo el Paraguay y en tal carácter promulgó la Constitución el 16 de marzo del citado año.

Duración del período presidencial. El período presidencial duraba diez años,[11] y como no existía ninguna disposición que lo prohibiera, el Presidente de la República podía ser reelecto, como de hecho ocurrió.

En efecto, Carlos Antonio López fue electo Presidente por un primer período comprendido entre marzo de 1844 y marzo de 1854. Luego fue reelecto, pero sólo aceptó un mandato de tres años, que abarcaba de marzo de 1854 a marzo de 1857. Posteriormente fue nuevamente reelecto por otro período de diez años, que no llegó a completar. En esta última etapa ejerció la presidencia desde marzo de 1857 hasta el 10 de septiembre de 1862, fecha en que falleció.

Falta temporal o definitiva del Presidente. En caso de falta temporal del Presidente por enfermedad o ausencia, lo reemplazaba el Juez Superior de Apelaciones con calidad de Vicepresidente. Lo mismo ocurría en caso de falta definitiva durante el lapso que mediara entre la muerte del Presidente, su renuncia u otra causa, y la elección de un nuevo titular del Ejecutivo, por el Congreso.[12]

Posteriormente, la reforma de 1856 confirió al Presidente la atribución de designar en pliego reservado a la persona que ejercería la Vicepresidencia de la República en los casos previstos constitucionalmente.[13] En consecuencia, dicha facultad ya no correspondería al Juez Superior de Apelaciones.

A la muerte de Carlos Antonio López, el 10 de septiembre de 1862, de conformidad con lo consignado en el pliego reservado dejado por éste, asumió provisionalmente la presidencia el Gral. Francisco Solano López. Poco después el Congreso reunido el 16 de octubre de 1862 lo designó, por unanimidad, presidente efectivo.

Algunas atribuciones del Presidente. Entre las atribuciones del Presidente de la República se pueden mencionar las siguientes:

a) En materia militar, tiene las atribuciones y prerrogativas de Capitán General (Art. 3º, del Título VI). Es el Jefe Supremo de las fuerzas navales y de tierra, exclusivamente encargado de su dirección en paz y en guerra; puede mandar en persona el ejército o en su lugar nombrar un jefe general que lo mande (Art. 7º, del Título VII). Fija la fuerza de línea y las milicias en todos sus ramos (Art. 11, Título VII).

b) Su autoridad es extraordinaria en los casos de invasión, de conmoción interior y cuantas veces fuere preciso para conservar el orden y la tranquilidad pública (Art. 1º, del Título VII).

c) Negocia y firma tratados de paz y alianza, de conformidad con lo dispuesto por el Congreso de 1842 que limitaba a los mencionados, los asuntos sobre los cuales se podían celebrar acuerdos. Los tratados suscriptos debían ser aprobados por el Congreso.[14]

d) En cuanto a las relaciones con la Iglesia, ejerce el patronato, nombra a los obispos y a los miembros del Senado eclesiástico, celebra concordatos con la Santa Sede, aprueba los decretos de los concilios y las bulas o breves pontificias y aplica el diezmo.[15]

e) Es juez privativo en las causas reservadas en el Estatuto Provisorio para la Administración de Justicia. Dichas causas son las de “traición a la República”, “conmoción o conjuración contra el orden y tranquilidad pública” y “atentar contra la vida del Supremo Gobierno de la República”. Entendemos que el juzgamiento de los casos de atentados contra la independencia de la República o contra la ley fundamental, previstos en el artículo 13, del Título X, también correspondía al Presidente de la República, pues el primero de estos hechos tradicionalmente ha sido considerado como traición a la patria; y el segundo, sin duda, puede ser entendido como un caso de conjuración contra el orden público.[16]

f) Puede indultar o conmutar la pena capital, previo informe del juez de la causa.[17]

g) Puede conceder amnistías dando cuenta al Congreso Nacional.[18]

Ministerios. En cuanto a los ministerios, no sólo su número y denominación quedaban librados a la voluntad del Presidente, sino su misma existencia. La Constitución establecía que “cuando el Presidente de la República lo creyere conveniente, podrá nombrar uno o más Ministros Secretarios de Estado …”.[19]

Durante el gobierno de los López, los ministerios fueron los siguientes: del Interior, de Hacienda, de Relaciones Exteriores y de Guerra y Marina.

Consejo de Estado. El Consejo de Estado apareció por primera vez en el Derecho Constitucional paraguayo en la Ley Fundamental de 1844.

En cuanto a su caracterización, se puede decir que el Consejo de Estado estaba delineado como un organismo asesor del Presidente de la República, es decir, como un organismo meramente dictaminante. En la Constitución de 1940, si bien no se definió el carácter del organismo, las facultades de que se lo invistió hicieron que su actividad fuera mucho más allá de la simple emisión de dictámenes. En la Constitución de 1967 también apareció legislado, en principio, con el mismo carácter; aunque luego por las atribuciones que se le otorgaron, sobrepasó esa función dictaminante. Esto, sin embargo, no ocurrió con la Ley fundamental de 1844, en la cual el Consejo de Estado no desbordó su carácter de organismo exclusivamente dictaminante.

La disposición que decía: “el Consejo de Estado en la República del Paraguay se compondrá eventual o temporalmente …” (Art. 1º del Título IX), parecía indicar que su misma integración o la duración en el ejercicio de sus funciones una vez integrado, dependían del Presidente de la República tomando en consideración que éste  tenía a su cargo el nombramiento de la mayor parte de sus miembros (salvo los natos). Además, el Consejo de Estado sólo podía reunirse a invitación del titular del Ejecutivo.[20]

La integración del Consejo de Estado se daba con las siguientes personas: a) el Prelado Diocesano, b) dos jueces de la magistratura, c) tres ciudadanos de capacidad, y d) los ex-presidentes de la República.

Con respecto al nombramiento de los miembros de este órgano, debemos apuntar en cuanto al Prelado Diocesano, que figuraba entre las atribuciones del Presidente de la República la de nombrar a los obispos. También le correspondía la designación de los jueces y ciudadanos que formaban parte del Consejo de Estado.

Como se puede apreciar, el Presidente de la República tenía un completo dominio sobre este órgano, pues -además de lo que dijimos acerca de su funcionamiento- de él dependía el nombramiento de la mayor parte de sus miembros. Acentuando aun más esta facultad, la Constitución que nos ocupa prescribía que “las vacantes de los Miembros del Consejo serán reemplazadas con los nombramientos que hiciere el Presidente de la República”.

Cabe señalar también que los ministros del Poder Ejecutivo no formaban parte de este cuerpo consultivo y que en él, los llamados “grupos de presión” no tenían la importante representación que les otorgaron en las constituciones de 1940 y 1967 [21].

En lo relativo a sus atribuciones, cabe mencionar que la principal era la de emitir dictámenes sobre diversos asuntos sometidos a su consideración. En general, esa función dictaminante se ejercía respecto de “los negocios graves y medidas generales de pública administración”[22] y en especial, en los siguientes casos:

a) Si se produjere una guerra exterior. La declaración de guerra correspondía al Congreso Nacional, pero antes debía oír los motivos que expusiera el Presidente de la República. A su vez, ésta debía recabar previamente la opinión del Consejo de Estado. Igualmente importante era este parecer en relación con las medidas preparatorias que el Presidente tenía que adoptar en caso de que se produjera un enfrentamiento bélico.[23]

b) Cuando se suscribieren “tratados con enviados de los Estados vecinos o Potencias extranjeras”. La negociación y la firma de los tratados internacionales estaba a cargo del Presidente de la República, quién debía hacerse asesorar por el Consejo de Estado para el efecto. La ratificación de los mismos correspondía al Congreso.[24]

c) “Cuando fuere necesario conceder amnistía”. Entre las atribuciones del titular del Ejecutivo figuraba la de conceder amnistías. En caso de que hubiere de ejercer esta facultad, el presidente debía oír el parecer  de los miembros del órgano consultivo que estudiamos.[25]

d) Cuando se ejerciere la facultad de vetar leyes o decretos del Congreso. Igualmente ésta era atribución del Presidente de la República, quien antes de ponerla en práctica debía recabar el parecer del Consejo de Estado.[26]

e) Cuando se hubiere de “convocar extraordinariamente al Congreso”. Al Presidente de la República le correspondía convocar al Congreso en forma ordinaria “en la época fijada por esta ley”, o en forma extraordinaria “cuando las circunstancias lo demanden”. En este último caso, se tomaba en consideración la opinión del Consejo de Estado[27].

Es importante también determinar la naturaleza jurídica de sus actos. El acto típico del Consejo de Estado es el dictamen. Dictamen significa “opinión y juicio que se forma o emite sobre una cosa.[28] Este parecer u opinión no tiene fuerza obligatoria para quien lo haya solicitado, sólo sirve como referencia, como un criterio que puede ser tenido en cuenta o no al resolver un asunto. En este sentido, la Constitución de 1844 prescribía que “el Presidente de la Nación, después de impuesto de los dictámenes del Consejo de Estado, puede separarse de ellos, no hallándolos convenientes, y adoptar las resoluciones que tuviese a bien”. (Art. 10º del Título IX).

En nuestra opinión, la existencia del Consejo de Estado -a pesar de depender en forma absoluta del  Presidente de la República en cuanto a su funcionamiento y composición- encuentra su justificación en la forma en que están estructurados los órganos del poder en la Constitución de 1844. En efecto, el Congreso se reunía en forma ordinaria cada cinco años [29] y la existencia de ministros que pudieran secundar al Presidente no era obligatoria. La Constitución decía: “Cuando el Presidente de la República lo creyere conveniente, podrá nombrar uno o más Ministros Secretarios de Estado…”.[30]

 Tribunales y Juzgados. Estatuto Provisorio de Adminis­tración de Justicia

En cuanto a los Tribunales y Juzgados, la Constitución de 1844 hacía una remisión a los “establecidos por ley del Soberano Congreso Extraordinario del 25 de Noviembre de 1842″.[31] Dicho Congreso aprobó el Estatuto Provisorio para la Administración de Justicia en el cual se regula este tema. De conformidad con las disposiciones del Estatuto, la administración de justicia estaba a cargo de Jueces de Paz, Alcaldes Ordinarios, Jueces Comisionados, Jueces de lo Civil y de lo Criminal y un Juez Superior de Apelaciones.

Todos los jueces eran nombrados por el Poder Ejecutivo, el cual tenía también la facultad de reemplazarlos a su criterio. Estaba prevista la posibilidad de establecer otro mecanismo para el nombramiento de los jueces, pero “quedando siempre reservado al Supremo Gobierno el nombramiento del Juez Superior de Apelaciones”. Con tales disposiciones, indudablemente no se puede hablar de independencia del Poder Judicial, ni de inamovilidad de los magistrados.

Para ser juez se requería “además de alguna capacidad, ser ciudadano natural de la República, tener algún capital o industria útil, ser hombre de probidad y de buena moral y las demás circunstancias que requieren las leyes generales”.

Se establecía también que “todos los jueces son responsables ante la ley de la menor injusticia que cometieren”.[32] En el régimen de la Constitución de 1844, el principio de responsabilidad de los gobernantes sólo está consagrado en forma expresa en relación con los jueces.

Una disposición importante contenida en la propia Constitución, era la que establecía la jurisdicción exclusiva de tribunales y jueces nacionales dentro del territorio de la República. En consecuencia, todos los habitantes,“sea cual fuese su oriundez”, estaban sometidos a la justicia paraguaya, y se prohibía el establecimiento de tribunales extranjeros. Cabe recordar que en esa época las grandes potencias pretendían imponer la extraterritorialidad para sus súbditos.[33]

Más arriba ya hemos hecho mención de las causas reservadas al Poder Ejecutivo en el Estatuto Provisorio para la Administración de Justicia (Art. 57).

Parte dogmática

Como ya hemos señalado, los derechos fundamentales garantizados a los gobernados en el texto mismo de la Constitución, no son muchos. Están consagrados la igualdad ante la ley, el derecho de peticionar a las autoridades (“derecho a ser oidos en sus quejas”) y el derecho de salir del territorio de la República o de entrar en él.[34] Se reconocía también a los ciudadanos el derecho al sufragio para elegir a los diputados integrantes del Congreso Nacional. Con posterioridad, dicho derecho quedó limitado a los que fueran propietarios.[35]

Prácticamente no existía libertad de enseñanza, pues “los establecimientos particulares de educación primaria, y los de otras ciencias que en adelante se establezcan en la República, sacarán primero licencia del Supremo Gobierno, siendo obligados los preceptores o maestros a presentar el plan de enseñanza, las materias que tratan de enseñar y los autores que se propongan seguir, sujetándose en todo a los reglamentos que les diere el Supremo Gobierno Nacional”.[36]

Tampoco existía libertad de prensa, pues para establecer una imprenta se debía solicitar permiso al gobierno y asumir el compromiso de cumplir con las normas que éste le impusiere, en garantía de lo cual se daba una fianza de dos mil pesos.[37]

La muy limitada enunciación de derechos que contiene la Constitución de 1844 debe considerarse ampliada por la remisión que se hace a otras disposiciones legales. Así, en virtud del Art. 11, del título X, “se ratifican las leyes y decretos sancionados por el Soberano Congreso del 25 de Noviembre de 1842″. Además, el Estatuto Provisorio para la Administración de Justicia, al cual se remite la Constitución en ciertos temas, consagra también algunos derechos fundamentales.

El documento de mayor trascendencia aprobado por el Congreso de noviembre de 1842, fue el Acta de Independencia cuyo artículo primero reza así: “La República del Paraguay es para siempre de hecho y de derecho una nación libre e independiente de todo poder extraño”. Tan importante declaración fue mantenida, en su parte substancial, en todos las constituciones posteriores, incluida la actualmente en vigor.

Por ley del 25 de noviembre de 1842 se establecieron los símbolos nacionales, hasta hoy vigentes.

Dicho Congreso aprobó también el decreto de libertad de vientres del 24 de noviembre de 1842, en virtud del cual los hijos de madre esclava, que nacieran a partir del 1º de enero de 1843, serían libres. La prohibición del tráfico de esclavos, establecida también en dicho decreto, fue reproducida en la Constitución.[38]

Otra de las resoluciones del mencionado Congreso establecía lo siguiente: “Queda prohibido conceder o permitir en el territorio de la República la tolerancia de sectas religiosas, o la libertad de los cultos”.[39] En consonancia con dicha disposición estaba la declaración de la religión católica como única del Estado, que incidentalmente contenía la fórmula del juramento presidencial.[40] Sin embargo, por Decreto del 20 de mayo de 1845, se autorizó la libertad del culto privado.

En el Estatuto Provisorio para la Administración de Justicia se estableció que la defensa de los derechos de menores, de pobres y de esclavos, en causas civiles y criminales, debía ser ejercida por un defensor general nombrado por el gobierno (Arts. 5, 24 y 59). Asimismo se consagró  la prohibición de la prisión por deudas (Art. 68), la obligación de que las sentencias estuvieran fundadas en “las leyes vigentes a los hechos” (Art. 69), lo cual llevaba implícito el reconocimiento del principio de la irretroactividad de la ley, y la abolición de la pena de tormento y de la confiscación de bienes (Art. 71).

Modificación de la Constitución

La modificación de la Constitución se regía por el Art. 12 del Título X que expresa cuanto sigue:

La presente ley puede ser reformada o adicionada según lo exigiese la experiencia, y para esto se necesita:

1. El consentimiento y aprobación de la mayor parte del Congreso Nacional.

2. Que los artículos dignos de reforma estén plenamente demostrados en la necesidad de ser reformados.

3. Que el Poder Ejecutivo exponga, además, su opinión fundada para resolverse sobre la conveniencia y necesidad de la reforma o de alguna adición substancial.

4. Sancionada la necesidad de la reforma, se convocará un congreso general con poderes especiales para verificar la reforma con las formalidades debidas.

5. Verificada la reforma, pasará al Poder Ejecutivo para su publicación o para que exponga los reparos que encontrare. En caso de devolverla con reparos, la votación de la mayor parte del Congreso hará su última sanción.

La decisión sobre la necesidad de la reforma estaba en manos del Congreso Nacional, aunque el Poder Ejecutivo debía ser escuchado en cuanto a la conveniencia y necesidad de la misma.

La reforma en sí misma era atribución de “un congreso general con poderes especiales” para llevarla adelante. En otras palabras, se trataba de una asamblea constituyente, pues ese congreso estaba habilitado para ejercer el poder constituyente.

Luego de aprobada la reforma, el Poder Ejecutivo -órgano que ejerce el poder constituido- tenía, sin embargo, oportunidad de formular sus observaciones, aunque la decisión final quedaba en manos del órgano investido de la facultad de ejercer el poder constituyente.

Reforma de 1856

Con el objeto de reformar algunos artículos de la Constitución, el 3 de noviembre de 1856, se reunió en la Asunción un Congreso General extraordinario.

Sus principales resoluciones fueron las siguientes:

a) Se redujo a cien el número de diputados del Congreso, que hasta entonces era de doscientos (enmienda del artículo 1º, del Título II).

b) Se extendió a los electores el requisito de ser propietarios, con lo cual el derecho al voto quedó reservado exclusivamente a los miembros de la reducida clase privilegiada.

c) Se disminuyó a treinta años la edad requerida para ser Presidente y se estableció que podían ser admitidos como candidatos “los ciudadanos capaces de prestar ese importante servicio a la República”, fórmula ambigua que incluía también a los militares (enmienda del artículo 2º, del título IV).

d) Se atribuyó al Presidente de la República la facultad de designar en pliego reservado a la persona que habría de ejercer la vicepresidencia en los casos de falta temporal o definitiva de aquél (enmienda del artículo 5º, del Título IV).

Mediante las modificaciones introducidas a la Constitución, Carlos Antonio López quiso asegurar el acceso de su hijo Francisco Solano a la presidencia de la República. En efecto, éste acababa de cumplir treinta años y además era general del Ejército paraguayo, lo cual –de no mediar las modificaciones- le hubiera impedido acceder al aludido cargo.

Al respecto, J.C. Chaves afirma que “la supresión de una cláusula de la Constitución de 1844 por la cual el primer magistrado debía ser civil y mayor de 40 años (sic), al parecer abría camino hasta el sillón presidencial al hijo predilecto de Don Carlos”, y más adelante relata los siguiente: “Don Carlos expresó a esta altura que le era muy grata la renuncia del General y que el Congreso no debía tener en cuenta las aseveraciones de los periódicos del exterior y las «lenguas imprudentes», que afirmaban que la modificación del límite de edad se había hecho con el propósito de permitir la elección de su hijo”.[41]

Conclusiones

a) La ley fundamental de 1844 puede ser considerada como la primera constitución que tuvo el Paraguay.

b) Son indudables las deficiencias que presenta en cuanto a la declaración de derechos, aún cuando consideremos ampliada esta parte por las resoluciones del Congreso de 1842, que la Constitución ratifica.

c) Existe una notoria preponderancia del Poder Ejecutivo sobre los otros órganos de gobierno.

d) La Constitución de 1844 puede ser calificada como una constitución autoritaria, lo cual la diferencia de las vigentes en otros países en esa misma época. Dicho carácter se acentuó luego de la reforma de 1856.

e) Esta Constitución marca la culminación del proceso de ruptura definitiva del orden colonial.

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Notas

[1] En el artículo 13, del Título X, de la Constitución de 1844, se habla de “la presente ley fundamental”.

En el Reglamento de Gobierno de 1813 -único precedente nacional en cuanto a instrumentos que organizan el ejercicio del poder- la separación de poderes sólo aparece en forma embrionaria. Prácticamente todo el Reglamento se ocupa en reglar la figura del Consulado, y la alusión a otros órganos es sólo incidental. Así, “se deja al arbitrio y prudencia de los dos cónsules … la creación de un tribunal superior de recurso …”. Se disponía también que un Congreso general debía reunirse anualmente (véanse los artículos 12 y 14). Además de la circunstancia apuntada, el Reglamento de 1813 carecía de una declaración de derechos.

[2] Cfr. Arts. 1º a 4º del Título I.

[3] Véase el Título II, y los artículos 1 y 3 del Título I.

[4] C. Pastore, La lucha por la tierra en el Paraguay, Montevideo, Editorial Antequera, 1972, pp. 165-168.

[5] Cfr. Art. 2º, del título II; y Arts. 4º y 5º, del título VII.

[6] Cfr. artículo 3°, del título III.

[7] Cfr. artículos 5º y 6º, del título III.

[8] Cfr. Art. 1, del Título IV.

[9] Cfr. Art. 2, del Título IV.

[10] Cfr. Art. 2º, del título III; y Arts. 1º, 3º y 4º, del título V.

[11] Cfr. artículo 4°, del Título IV.

[12] Cfr. artículos 5° y 9° del Título IV.

[13] Cfr. artículo 5°, de la Reforma de 1856.

[14] Cfr. artículo 12, del Título III; artículo 10, del Título VII; artículo 4º, del Título IX; y artículo 20, del Congreso General Extraordinario del 26 de noviembre de 1842.

[15] Artículos 16, 17 y 22, del Título VII; y artículo 12, del Congreso General Extraordinario del 26 de noviembre de 1842.

[16]  Cfr. artículo 18, del Título VII; artículo 13, del Título X; y artículo 57, del Estatuto para la Administración de Justicia.

[17] Cfr. Art. 20, del Título VII, de la Constitución de 1844, y Art. 58, del Estatuto Provisorio para la Administración de Justicia.

[18] Cfr. artículo 29, Título VII.

[19]  Cfr. artículo 1°, del Título VIII.

[20] Cfr. Arts. 1º, 8º y 11 del Título IX

[21] Acerca de esta parte véanse los Arts. 16 del Título VII, 1º, 9º y 11 del Título IX.

[22] Art.4°, 1ª. p., del Título IX.

[23] Cfr. Art. 4°, 2ª. p., del Título IX.; Art. 3° del Título III; Art. 9° del Título VII.

[24] Cfr. Art. 4°, 2ª. p., del Título IX; Art. 1° del Título VII; Art. 12 del Título III.

[25] Cfr. Art. 4º, 2ª. p., del Título IX; Art. 29 del Título VII.

[26] Véase el Art. 4º, 2ª. p., del Título IX.

[27] Cfr. Art. 4º del Título IX; y Art. 4º del Título VII.

[28] Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, Madrid, Vigésima Edición, t. 1, 1984, p. 496.

[29] Art. 2º del Título II.

[30] Art. 1º del Título VIII.

[31] Cfr. artículo 1º, del Título I.

[32] Lo expuesto en esta parte está basado en los artículos 1º, 22, 42, 64, 75 y 77, del Estatuto Provisorio para la Administración de Justicia.

[33] Cfr. artículo 9º, del Título X.

[34] Cfr. artículos 2º, 3º, 4º y 5º del Título X.

[35] Cfr. Art. 1º del Título II, y Art. 2º de la Reforma de 1856.

[36] Artículo 7º, del Título X.

[37] Cfr. artículo 8º, del Título X.

[38] Cfr. artículo 10, del Título X.

[39] Artículo vigésimo quinto de las Resoluciones del Congreso General de 1842, en C. Pappalardo Z. (comp.), Paraguay: Itinerario Constitucional, Asunción, Intercontinental Editora, 1991, p. 64.

[40] Cfr. artículo 3º, del Título IV.

[41] J.C. Chaves, El Presidente López, Bs. As., Ed. Depalma, 2a. Ed., 1968, pp. 267 y 270, respectivamente.

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